余凌云：法科学生要不要把功夫花在行政法学习上？

作者｜余凌云，清华大学法学院教授、博士生导师

公法研究中心主任

来源 | 《行政法入门》第一章

中国人民大学出版社

*下述内容择摘自《行政法入门》一书第一章，适宜法科学子作为行政法的入门级读物参阅之。更多精彩内容，敬请以纸质书为准。

法学界普遍认为，从20世纪90年代开始，行政法逐渐成为一门显学。这是因为，1989年《行政诉讼法》建立了“民告官”制度，1999年“依法治国”被写入宪法，同年年底，国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》。这些为行政法的发展营造了良好氛围，行政法学研究也开始步入黄金年代。

为呼唤法科学生关注行政法学习，我还曾经兴致勃勃地给新生作过一场讲座“要重视公法学”。可能是有关工作人员疏忽，刊登出来的报道标题莫名其妙地加上了一个问号，变成了“要重视公法学？”。但歪打正着，对很多法科学生来说，要不要把工夫花在行政法学习上，是一个问题。相较于公法，法科学生似乎更热衷于私法，未来可以选择到律所、公司，从事与民法、证券期货、公司法有关的工作。这些职业规划的确很吸引人，但在自己的知识储备中，也应当懂点行政法知识。不然，知识结构就是残缺不全的，不足以应付未来职场需要。

实际上，“民法典与行政法具有天然的关系”。“从民法典到外于民法典的民事规范，国家的强制处处可见，只是强制的性格、目的和效果不尽相同而已。”“兼顾自治与管制的混合民事立法比纯粹的民法典更能适应现代社会的需要，‘民法典里该不该放进行政法规定’已经为‘民法典里该放进多少行政法规定’所替代。”据统计，《民法典》中有160多个条款与行政机关直接有关。我让学生去梳理《民法典》中涉及行政法的条款，并大致将有关情形分为以下几种：

第一，行政活动是民事法律行为生效的基础。

第二，行政活动是民事法律关系生成和发展的前提。

第三，违反行政规范导致承担民事责任。

第四，行政法上的强制性、管理性规定是民事活动开展的直接依据。

第五，行政机关应当主动保护私权。

因此，无论是民商法学者还是行政法学者，都呼吁，要进一步加强学科之间的交流对话。

比如，单从民法或者行政法角度，对于在行政审批、行政登记等领域存在着剪不断、理还乱的公法与私法交织关系，根本无法厘清。我曾就船舶所有权登记作过分析，深感其中问题的复杂性。在大量阅读海商法、民商法、行政法学者的有关著述之后，我才可以初步得出结论：船舶所有权登记属于行政确认，是行政机关对业已形成的私法状态出具证明，而“未经登记，不得对抗第三人”，以及登记之后，能产生怎样的对抗效力，都是民事上的规则，不是，也不应该是公法登记行为直接创制的法律效果。公法登记行为只是确认性行政行为，不是形成性行政行为。否则，行政登记程序，以及登记机关极其有限的调查权，根本不足以保证登记机关完成实质审查。

现在越来越多的学生选择考公务员、选调生。我曾经接受清华大学学生领导力“唐仲英计划”管理团队的邀请，为“唐仲英计划”的学员作“新时代的法治政府建设”主题讲座。这些学生都已考取了选调生，未来将奔赴26个省（自治区、直辖市）的各类公共部门。他们绝大多数是理工科、经济学、公共管理、人文社科专业的学生。当然，也少不了法科学生。我建议他们多学点行政法知识，多读些行政法教材，否则，将来“大权在握”、执政一方，不要说滥用，就是误用公共权力，都可能会给行政相对人造成伤害、痛楚，其程度甚至不亚于医疗事故的损害程度。

更何况还有一个入门槛，需要一张入场券。从2018年开始，司法考试改称国家统一法律职业资格考试，扩大了适用范围，不只是律师、法官、检察官、公证员需要通过该考试，从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的行政执法人员，以及法律顾问、法律类仲裁员也需要参加并通过该考试。其中，行政法的分值比例一般为8％～10％。就是从功利角度考虑，法科学生也不可以忽视、无视行政法学习。

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