赵全厚：扩大专项债券使用范围，提高专项债券项目质量

赵全厚 中国财政科学研究院金融研究中心主任、研究员

以下观点整理自赵全厚在CMF宏观经济热点问题研讨会（第90期）上的发言

本文字数：2616字

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一、地方债风险化解进程及专项债券面临的问题

如果说“十三五”时期（（2016 年至 2020 年））是开启了隐性债务化解的进程，自2018年隐性债务化解工作便已经开始。“十四五”前半期或者说整个“十四五”时期是隐性债务化解的关键阶段。从长远来看，到“十五五”期间，隐性债务风险基本能够告一段落。然而，在此过程中，法定债务风险尤其是专项债券的风险，如项目虚化、项目一般化等方面隐含的风险，值得高度关注。今年二十届三中全继续提出，不断探索扩大地方政府专项债券的使用范围、运作资本金的范围以及规模比例。由此可见，专项债券可能在一段时间内仍然承担着比较大的逆周期调控任务。这便引发了一个问题，即新增专项债券的规模在短期内会处于一个比较高的规模水平，在此情形下，如何抓好专项债券的质量。去年中央金融工作会议提出，“要构建与高质量发展相适应的政府债务管理体制。”我们应与高质量发展相适应，思考怎样通过扩大专项债券使用范围等方式，提高专项债券项目质量，使其既能够有效参与逆周期调控，同时又能够将风险放在项目层面进行包含和包容，以免对后续财政资源造成比较大的冲击，这无疑是一个值得关注的问题。

二、提高专项债券项目质量的建议

提高专项债券的质量，有两方面的考虑。一方面，抓好专项债券项目质量的设计。自2019年开始专项债券使用的范围和用作资本金的范围不断扩大，到目前为止专项债券的使用领域扩大到11个，专项债券应用到资本金的范围在细化的领域中有17个领域。专项债券做资本金的范围是在整个专项债券使用的大领域中的细化项，按照发改委投资项目分类细化来看，很多专项债券在具体领域的应用仍有拓展空间，比如交通领域中的东部城市轨道交通地铁这块还未开始允许专项债券资金用作项目资本金。这些设计是在这方面多为正面清单，其好处在于能够有效确保专项债券对国家重大项目的支持作用。然而，在专项债券规模较大的情况下，这样的方式很难提高有质量项目的比重，这就隐含着未来的风险。按照目前的格局，如果2027年、2028年如期完成专项债券的化解，若此时不在提高专项债项目质量方面下功夫，那么在那之后可能会出现另一种隐性债务问题，即专项债项目虚化、一般化带来的隐性债务问题。

我认为，专项债券项目质量要两手抓，一手是在参与逆周期的过程中，尽可能的扩大专项债券使用范围，尽可能细化专项债券做项目资本金的范围。但目前每次细筛、细评这些领域的速度恐怕赶不上专项债券虚化的速度。我建议在这方面可以考虑不再搞正面清单，只要符合政府投资条例，政府可以直接进行投资。在这些领域，可以适当放权给地方政府，使其以项目质量为基础开展工作。一方面让债券资金能够支持此类项目发展，另一方面让现金流更能与项目的全生命周期相匹配。如此一来，便无需再每年扩大一两个领域。如果考虑到项目质量的整体全面性，只要符合政府投资范围内的都可以用专项债券做项目债务融资，也可以用专项债券做项目资本金。当然，在此过程中都要控制项目风险，即把工作精力拓展专项债券使用领域转向一个更大的范围内风险控制方面，并适当给予地方放权。中央政府可以通过一些资本金的激励措施引导地方政府向中央期望的领域发展，这种引导是需要谨慎把握的。这旨在防一种风险刚化解完，另一种风险又接踵而至的情况，相比滚动式化险，前瞻式的衔接更为可取。

第二，可借鉴美国地方政府收入债券的组成架构改进我国专项债券资金使用机制。美国地方政府收入债券和中国地方政府专项债券相似度比较高，具有一定的借鉴意义。当前，我国专项债券发起人主要为地方政府，或者地方政府的部门和事业单位。其优势在于属于政府直接投资项目，便于政府把控节奏。但自2015年以来，在地方政府专项债券制度设计过程中，主要以各主管部门下面的建设单位和事业单位为主的。在这种情况下，地方政府政府既要审核它的项目质量，同时又是一个项目的编制者，这就使得其把控项目质量的边际效应弱化。美国地方政府收入债券有两种类型：一种是地方政府发起的，他们要找到一个特许经营项目或者自行发起组织项目来收入债券；另一种是在整个政府允许的特许经营范围内，由市场主体发起，属于公共领域投资，且属于准公共服务范畴。此种情况由市场发起的，政府通过发行收入债券，在适当意义上进行征信以降低融资成本，拓展融资期限。在中国，专项债券的开发或者在一定许可范围内，可以鼓励一些市场主体在公共领域提供准公共服务，或特许经营的市场主体可以在政府公共投资范围内进行再设计。如此设计以后，更能发挥政府审核优势，如果审核的项目良好，政府可以给予支持。自去年以来，我国实行政府与社会资本合作的新机制，在公共领域引入社会资本。社会资本进入也需要一定的融资，但考虑到融资成本的控制，政府可以通过发一定的专项债券转贷给这些实体。在审核的项目的全生命周期中，既能够提升准公共服务，又能够进行优质的设计，政府处于一个审核者和支持者的位置，政府作为发起方，市场主体也作为发起方，双方共同发力，两条腿走路。我们涉及的主体也应适当调整，放宽一些限制，这样专项债券才有可能比我们目前设计的专项债券更有可能有质量的去发展。这是地方政府专项债券在未来一段时间承担较大逆周期调控任务的时候应该予以考虑的方面。

三、专项债券的未来发展

去年提出要建立高质量发展的政府债务管理制度，以优化中央和地方政府债务结构。在逐步优化的过程中，应淡化专项债券承担逆周期调控的任务，可以通过增加一般债券、增加国债或者增加特别国债等方式，来减轻地方政府专项债券承担逆周期任务。就个人观点而言，逆周期调控的债券从中央看应该是普通国债，从地方看应该是一般债。因为它给予财政信用的，它属于赤字型债务。如果专项债券过多地承担了逆周期调控任务，项目质量容易虚化，因为逆周期要求项目设计要迅速，实务工作推进速度也要快，这就使得项目设计缺乏长周期的考量。在这方面，“十五五”以后要逐步进行优化。如此，各方面的风险在一定程度上可以得到控制，同时也能够优化中央和地方的债务结构。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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