文|凯风
超大特大城市,有多重要?
继南京、广州之后,深圳、成都等地的2035总体规划先后获批,城市定位、核心功能、发展空间都为之一新。
加上京沪津渝四大直辖市,目前我国已有8座城市总体规划获批。这些城市均为超大特大城市,要么是直辖市,要么是副省级市。
总体来看,北上广深都被赋予“全国”乃至“国际级”定位,侧重点虽有不同,但明显高于二线城市。
与之对比,二线城市,无论是直辖市还是省会,多数着眼于区域定位,被赋予引领都市圈、城市群乃至整个区域发展的重任。
一线城市何以成为一线,二线城市何以逆袭,国家战略定位提供了答案。
01
京沪定位有多高?
早在2017年,北京、上海的“城市总体规划2035”就已正式发布,赋予了两大一线城市非同一般的超高定位,且均指向“全球城市”。
与之对比,包括广深在内的其他城市的总体规划,直到2024年才对外发布,且是国土规划体系改革的产物。
7年过去,总规赋予的战略定位和区域空间格局,基本都已变成现实,京沪在全国各大城市中的地位有增无减。
北京“四个中心”:全国政治、文化、对外交往和科创中心;
上海“五个中心”:国际经济、金融、贸易、航运中心和全球科技创新中心。
不难看出,北京侧重于首都功能,政治、文化、对外交往的优势毋庸讳言,而科创中心则得益于其对高校、大院大所和各类人才的强大集聚力。
与之对比,上海更侧重于经济功能,从经济、金融到贸易、航运再到科创,与上海作为中国经济、金融、外贸、制造第一大市的综合实力相对应。
前几年,“中国经济第一大市会否易主”一度成为关注焦点,虽然在口罩时期北京季度GDP一度赶超上海,在最终上海还是守住了第一大市之位。
事实上,作为首都,北京虽然不乏调配全国资源做大自身经济的可能,但“经济中心”并非自身的优势所在。
其实,早在上世纪中后叶,北京一度提出打造经济中心和工业基地,而最近10多年来,北京逐渐明确自己的定位,不仅不再提经济中心的概念,而且主动推动劳动力密集型、高能耗型产业更是向周边地区疏解。
这体现在北京的产业结构上。北京第三产业占比超过80%,工业只有15%左右,支柱产业以互联网、金融、科研服务、文化创意为主。
反观上海,既有通江达海的地理区位优势,又有长三角这一最大的世界级城市群作为腹地,经济发展一直处于引领者角色。
在产业上,上海以金融、汽车、集成电路、生物医药、人工智能等为支柱,产业结构更为多元,新兴产业发展势头更猛。
当然,作为首都,凭借强大的资源调配能力,北京只要想做经济第一大市,可以说毫无压力。
但大国经济必然存在分工,京沪齐头并进、分工合作,则是更好的结果。
02
广深,定位有何不同?
中国只有4个一线城市,京沪凭借其老牌城市和直辖市的身份占居其二,而广州、深圳则是最近三四十年异军突起的存在。
我在《中国城市大变局》一书讲过,计划经济时期,“京津沪”之名可谓不无认知,当时的天津足以比肩一线。
直到2000年前后,“北上广深”的概念才不胫而走,在国家空间格局的战略定位也得以不断提升。
同为一线城市,但一个是省会,一个是计划单列市和经济特区,城市定位和核心功能从而有了区别。
其一,广州、深圳战略定位功能有三大共同点:国际性综合交通枢纽、全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地。
广深所在的粤港澳大湾区,是我国仅有的三大“科创双中心”之一,集国家科学中心、国际科技创新中心为一体,两城作为承载地并不令人意外。
对于广州来说,“全国先进制造业基地”是意外之喜,这是过去各版总规不曾有过的提法,体现了广州“制造业立市”、“产业第一”的努力。
对于深圳来说,“国际性综合交通枢纽”则是城市能级提升的体现,过去整个华南地位的交通枢纽基本都为广州所垄断,而深圳近年来海陆空铁的全方位提升,打破了这一局面。
其二,根据2035规划,广州最突出的定位当属“综合性门户”,而深圳则是“全国性经济中心”和“先行示范区”。
所谓门户,居于国家的战略要津,在国家层面承担对外交往、资源配置功能,代表国家开展国际交流。
换言之,门户枢纽,要的是全方位的重要性,而非单纯的经济或工业一枝独秀,在国内只有北上广能担此重任。
与之对比,深圳最突出的当属经济竞争力,从一座小渔村跃居为国际大都市,无论外贸、制造业还是科技创新,都有了挑战上海的可能。
深圳有几个第一颇具含金量:工业增加值第一,出口连续30多年第一,国内专利授权量第一,企业数量第一,地均GDP第一……
这从深圳获得的“全国性经济城市”、“国家创新型城市”等头衔就可见一斑。
其三,两城相比,广深各自缺少了什么?
与广州相比,深圳缺少“我国重要的中心城市”、“全国综合性门户”、“教育科技文化中心”等三个重要定位。
与深圳相比,广州缺少“经济特区”、“对外开放门户”、“国家创新型城市”、“全国性经济中心”、“先行示范区”等定位功能。
不难看出,深圳的城市功能不如广州综合,没能拿下国家中心城市这一桂冠,而教育文化始终是城市发展的最大短板。
广州的外贸、科技创新等,与深圳有一定差距,近年来经济增速不及深圳,亟待加快产业转型,培育壮大更多新兴产业。
值得一提的是,深圳拿下的“先行示范区”,全国独一份,被赋予“创建社会主义现代化国家的城市范例”的重托,重要性可见一斑。
有论者总结说,广州是“广而不深”,深圳是“深而不广”。
从这些核心定位来看,广深能与京沪并立一线城市,并非没有理由的。
03
成都、重庆、天津、南京,谁的定位更高?
近年来,随着国际经贸地缘格局持续变化,国家战略重心发生转移,加上新一轮科技革命带来的大洗牌,一众二线城市经济开始崛起。
然而,一座城市的战略定位,并非由GDP所单一决定,而是综合考虑地理地位、国家战略、经济实力、产业竞争力、发展潜力的结果。
从已批复的二线城市总规来看,与与北上广深更多被赋予国家级乃至国际级定位不同,二线城市更多着眼于区域功能。
一方面,城市定位方面,重庆天津拿下“我国重要的中心城市”,而成都、南京分别是西部地区、东部地区的重要中心城市。
前些年,“国家中心城市”一度为无数城市所追逐,但在最新规划中,这一概念已经不见了踪影。
事实上,最近几年,国家中心城市虽然呼声颇高,但扩容之路一直搁浅,或许预示了国家中心城市不再成为主流。
令人意外的是,作为9大国家中心城市之一的成都,这一次只拿下了“西部地区重要的中心城市”,多少有些不及预期。
当然,连深圳都不是“我国重要的中心城市”,其他城市能不能拿下“国中”,意义也没有想象的那么大。
在定位功能上,几个城市只有“全国先进制造业基地”、“国际性综合交通枢纽”等为数不多的国家级国际级头衔,其他都立足于区域。
成渝,引领西部。成都获得“西部经济中心、对外交往中心、科技创新中心”的核心功能,而重庆则拿下“西部科技创新中心和对外开放门户、长江上游航运中心”的功能。
同处西部,作为“双子星城”,成都有“西部经济中心”,重庆拿下了“对外开放门户”和“长江上游航运中心”,体现了在成渝双城经济圈中的不同定位。
整体来看,成都定位更为综合,从经济、交通、科创到对外交往,可谓不所不包,与广州有一定类似之处。
天津,立足北方。在总规中,天津被赋予“北方国际航运核心区、金融创新运营示范区”等功能,其中“金融创新运营示范区”是其他同能级城市没有的定位。
南京,立足东部。在总规中,南京获得东部产业创新中心和区域性科技创新高地、东部现代服务业中心、区域性航运物流中心等功能。(参阅《第一省会,又升级了》)
天津隔壁是北京,南京附近是上海,这也是两大二线城市局限于区位定位的原因所在。
总体来看,缺少国家级和国际性定位,在国家战略中仅承担某一方面的功能,正是二线城市与一线城市的最大差距所在。
可见,在不远的将来,即使GDP总量排名有所变化,但一线城市定位很难轻易易主。
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