吴士存：中国和东盟可尝试在南海地区建立新的安全机制

近年来，亚太地区尽管遭受了“逆全球化”“脱钩”和“中美战略竞争”等不利因素的冲击，但总体上保持了发展与繁荣态势，这与中国及东盟国家等主导或参与的地区安全机制在维护地区安全、维持地区秩序、推进地区合作方面发挥的积极作用密不可分。

然而，统一、稳定和包容的地区安全机制的缺失，以及美国主导的同盟伙伴体系的干扰，仍给亚太地区安全秩序的构建及和平发展带来诸多挑战与不确定性甚至障碍。

一、亚太地区安全架构现状

梳理亚太地区当前存在主要安全架构，大致可分为两大类：一类是东盟国家以及中国等参与且发挥积极作用的多边安全合作机制；另一类则是美国主导的基于其双边联盟关系的亚太同盟伙伴体系。

第一类地区安全架构以东盟地区论坛（ARF）、东盟防长扩大会议（ADMM-Plus）等为代表。

东盟地区论坛成立于1994年，是一个由东盟倡导并以其为中心的官方多边安全对话与合作平台，具有较强的包容性，是亚太地区实践多边主义的重要渠道。

该论坛成员包括东盟十国以及中国、日本、韩国、美国、澳大利亚等其他亚太国家。东盟地区论坛强调以建立信任措施为核心，在共识基础上稳步推进预防性外交进程，并积极推动非传统安全合作走深走实，通过对话与协商增进区域安全。

东盟防长扩大会议（ADMM-Plus）成立于2010年，是东盟系列部长会议框架下的地区防务协调机制，强调通过防务和安全领域的对话与合作，维护地区稳定与和平，包括东盟国家和8个对话伙伴国（中、美、俄、日、韩、印度、澳、新）。

上述两个机制均强调加强对话与协调，深化区域安全合作，维护开放、透明、包容和基于规则的区域架构，体现了东盟在本地区的自主权和主导权，以及东盟优先的原则，且以非传统安全为优先合作领域，有利于各国扩大共识，吸纳更多周边国家，壮大机制影响力。

但东盟内部各国的差异性，以及大国在东南亚地区角力的复杂性，导致东盟主导的地区安全机制存在较大的脆弱性，且低敏感领域的合作事项对大国的实质性限制相当有限。

第二类主要指“印太战略”实施以来美国在亚太地区主导的同盟伙伴体系，以双边联盟关系为基础，但近年来“小多边”转向日益明显。

通过对联盟体系进行全方位的整合，美国在亚太地区形成了以“五四三二”为主体的安全体系：强化美英加澳新“五眼联盟”，兜售美日印澳“四边机制”（QUAD），拼凑美英澳“三边安全伙伴关系” (AUKUS）和美日韩三方军事联盟，收紧双边军事同盟。美国不仅借此整合了地区安全架构，也实现了美国地区同盟国家间的内部整合和管理。

美国主导的亚太联盟体系具有较强的排他性，且以抗衡中国崛起作为重要目标，因此难以持续为地区提供安全公共产品。同时随着美国主导的小多边机制的建立和发展，各盟国同美国的亲疏关系日渐暴露，其盟友间的互信和分歧等问题逐渐显现，影响了印太联盟体系整合的可能性和实际效果。

二、构建统一的亚太安全机制时机尚未成熟

亚太地区现有的各个安全机制功能各异，其扮演的角色也不尽相同，涵盖多边安全对话、军事同盟、情报共享、联合作战等功能，呈现出多层次和宽领域的特点。

但另一方面，这些机制本身的复杂化、碎片化、重叠性、对抗性、排他性等特点十分突出，是导致迄今仍未形成一个整体性的亚太安全架构的重要原因。

第一，美国在亚太地区的霸权维系是阻碍地区构建统一的安全机制的重要干扰因素。自2009年实施“重返亚太”战略以来，美国频繁利用外交、军事、经济等手段，挑拨亚太地区国家之间的旧矛盾，激发涉及地区安全的新问题，严重干扰地区安全秩序。同时借此削弱中国与周边国家的战略信任，引导体系内的美国同盟伙伴都诉诸美国主导的国际“多边”平台来解决问题。

第二，美国不断塑造和固化“中国威胁”“邪恶轴心”的虚假认知，打造并主导形形色色的地区双边、“小多边”机制，以中国为假想敌，矛头直指中国，通过国际舆论将这些针对中国的负面论调散布并放大。美国主导的安全合作机制具有明显的排他性，不仅有意识地激化地区国家间的矛盾和冲突，同时在亚太地区盟伴中不断凝聚“对抗中国”的共识，严重削弱地区各国共同建设地区安全机制的意愿和信心。

第三，中美战略对抗加深、中美战略竞争加剧引发地区“秩序疑虑”，不仅导致地区安全形势更趋复杂，同时使得亚太国家面临“选边站队”的困境。中美关系的对抗性大幅压缩了亚太地区多数国家“安全靠美国、经济靠中国”的战略回旋空间。

第四，在东盟一体化进程中衍生出的东盟中心性意识，使得东盟各国强调作为一个整体关切地区发展中的利益。事实上，以东盟为中心地位的安全架构,是维护地区和平稳定,促进地区和平发展的重要保障。但东盟主导的“东盟地区论坛”“东盟防长扩大会议”都未能够发育成为包容亚太地区所有国家的整体性安全机制。

第五，在“北约印太化”和“印太北约化”“双向奔赴”的大背景下，因美国的倡导和撮合，北约及其成员国与日韩澳新“亚太四国”安全互动日趋频繁，对华战略猜忌共识不断提升，不仅威胁东盟的中心地位，也冲击现有地区安全秩序。

三、出路与尝试：中国和东盟可在“南海行为准则”框架下构建南海地区新的安全机制

地区和国际形势和关系的复杂性导致了覆盖整个亚太地区的安全架构在短期内无法形成。在此背景下，尝试建立一个较小范围内的安全机制，如“南海行为准则”（简称“准则”）框架下的南海地区安全机制似存在一定的可行性。

当前南海地区并不太平，发生意外冲突的风险显著上升。其原因不外乎两方面：

一方面，部分声索国围绕岛礁占领和扩建、渔业活动、单边油气资源开发的冲突显著上升，使争端相关方彼此心存警惕，互信受到削弱，南海海上安全受到威胁、合作受到阻碍；另一方面，美国等域外国家的干扰和该地区的大国博弈加剧也分散了域内国家的注意力，导致进行中的南海海洋合作与治理的制度与规则建设推进面临前所未有的困难。

因此，推进《南海各方行为宣言》（简称“宣言”）框架下的海上务实合作和“南海行为准则”磋商，建设基于规则的南海海上秩序，并以此为基础构建“准则”框架下的南海地区安全机制必要且紧迫。此举一方面能够解决东盟在南海的安全关切，另一方面有助于为未来亚太地区的安全机制的构建提供可以推广的成功经验。

“准则”框架下南海地区安全机制的构建需要南海周边国家中国和东盟各国的共同努力、相向而行。

中国向来重视推进地区安全机制建设，倡导成立了上海合作组织、中国-东盟海军联演、香山论坛、中国－东盟执法安全合作部长级对话机制等一系列地区合作与安全架构，同时积极参与东盟主导的多边安全对话合作机制。

在地区海上安全和秩序方面，中国于2014年推动西太平洋海军论坛年会通过《海上意外相遇规则》（CUES），以减少海军行动时的海上误判和冲突风险；中国与东盟国家继续全面有效落实《宣言》，争取在加快推进第三轮审读和协商一致基础上早日达成“准则”。

成功构建“准则”框架下南海地区安全机制，将是中国倡导的解决南海问题“双轨思路”的一个重要步骤，也是减少南海地区冲突和对抗，有效管控海上危机，建设以海上合作为主要内容、基于“地区共识”的南海海洋新秩序的应有之义。

作者｜吴士存

华阳海洋研究中心理事长

本文系其在第十一届香山论坛

“东盟与亚太地区安全架构”分组会议上的发言

栏目主编：赵翰露 文字编辑：董思韵 题图来源：新华社 图片编辑：雍凯

来源：作者：南海之声