债务的雪球越滚越大，被拿捏命脉的北洋政府苦不堪言

文│吴景平

外债问题涉及政治、经济、财政、金融、社会和外交诸领域，在中国近现代史的研究中，占有十分重要的地位。有关的史实告诉我们，虽然不少外债债项是按照（或基本按照）原借款协定条款清偿的，但无法清偿、改变还本付息办法的债项，也不在少数 。

新债易旧债，短期化长期

01

中国的外债大体起源于19世纪50年代，以后直到辛亥革命爆发之前，清政府经常面临是否需要举借外债和相关条件的问题，至于如何整理外债还不是政府外债政策的一个相对独立的部分。自甲午战争之后举借的大笔巨额外债（如俄法借款、英德借款、英德续借款）和赔款（如1901年的庚子赔款）主要是支付利息，还本则刚刚开始，偿债尚不成为政府财政的主要负担。

从北洋政府初期开始，整理外债在政府外债问题中的地位逐步凸现。一般认为，北洋政府是在欧战期间遇到偿付外债本息方面的重大困难的，而整理外债的设想，是在1922年由财政讨论会所提出的。但在欧战爆发之前，北洋政府实际上就已经无法按期支付若干短期外债的本息。1913年春，财政部曾向政治会议提出议案，先整理短期外债，次整理长期内债，均以预筹的款、借新还旧为主旨，又以洋债赔款积累已多，亟须妥筹全部偿还之策。这可视作北洋政府理债政策的滥觞。12月30日，北洋政府外交部致函德、日、法、英、美、比、意、奥等国，希望通融展期还债，并列出了将愆期支付本息的各项短期外债的名称。当年4月袁世凯政府曾与五国银行团达成总额为2500万英镑的善后大借款，根据协定，善后借款的用途中就包括支付若干以前的借款、垫款。可是袁世凯政府又以财政困难为由延期偿付外债本息，并把举借新的外债作为恢复偿付的前提。有关债权国没有同意北洋政府的上述要求。

1914年欧战爆发后，北洋政府在按期偿付短期外债本息的困难日益严重，不得不再次延付。此时中国的要求，很快得到若干国家的积极回应，美国驻华公使在复照中称：中国为难情形，已为本国政府所深悉，故所请之事，当可照允。但以外尚有前订之美政府及商民所有一切权利，美国政府亦应声明：一律保存。”也就是说，若干短期外债的本息可以暂缓支付，但仅仅如此而已，美国不放弃在华的基本权益。意大利使馆也作出了相似的答复。

1913年善后大借款20英镑债券

当时北洋政府面临的短期外债款目繁多，本利孳生，总计已达数千万元之多。战前北洋政府财政部就曾向五国银行团商议继善后借款之后的第二次借款，试图一举还清各项短期外债。旋因欧战发生，有关各国均处于金融紧缩，中方不得不中止借新债以清偿各项短期外债的方案。与此同时，外国债权方通过种种渠道向中方催索，中方“应之则财力不逮，拒之则信用有关”，确实处境为难。在这样的情况下，中方与各有关债权方进行了交涉，并曾达成了若干整理办法。但与有待整理的全部积欠外债相比，达成整理方案的只占很小的部分，对缓解中国在财政负担和外债信用这两方面的压力，并无明显效果。

1917年，北洋政府根据与有关国家达成的缓付庚款协议以及国际市场金贱银贵的行情，认为可以利用相应的缓付款项购买以往中国政府在海外发行的债票。财政部当时考虑，此乃千载一时清理外债之机会。……盖自欧战发生以来，各国常以所发外国债券贬价出售，藉佐军需。日本乘此机会购回该国债券不少。此不特减轻债务负担，而以少额款项购回多额债券，裨益国库，为利实巨。”根据当时的行情，以银易金，每百元可得盈余30余元，再以金购入低贬的债票，大体上以40银元就可购入10镑债票；五年以后，如果金价回升，所得利益可更大些。根据海关总税务司安格联的建议，准备购买的债票种类，应该以中国政府以往所发行“而目前行市较低，利益较多，无其他纠葛者，为购买之标准”这一方案固然有实行的可能性，但北洋政府正处于财政收支极不平衡的状况下，因缓付庚款而结余下的那部分款项，实际上均被挪为军政开支，无从谈起到国外市场去购买中国的债票以减轻日后还本付息的负担。

内外债相争，稽查偿付账

02

与中国政府签订善后借款合同的五国银行代表团

与整理和清偿积欠外债问题相关的，是北洋政府试图以关余发行内债，由此引发了中外之间的交涉。1922年，北洋政府因举借新的外债颇为不易，遂宣布将以关余为担保发行新的内债。这立即引起了有关债权国的强烈反响。是年12月23日，英美日法四国驻华公使联合致节略予北洋政府，指出：对于中国政府“在无担保之外国债务未行设法保障之时，而暂以关余用为整理中国内债之担保，殊觉诧异。此等情状，现有妨碍中国政府信用之影响。故请将来关余一款，不仅仍为付还内债之用，亦为清理中国政府所担保之外国债务之用为要。”但是，北洋政府仍以关余为发行内债之担保，中外之间相应的交涉屡屡发生。1926年3月，英美日法四国公使再次联名向北洋政府提出抗议，中方答复称，关余历来被列为整理内债之基金，中国政府以此为担保发行新的内债，与各国债权人原无关系。同年11月20日，上述四国公使再度致节略予中方，称中国政府“在一般债权人共赖某项财源得款之时，于该财源上每增国内新债一笔，则债权人得款之希望即随之逐次推远……关余款项上每加一次指定，即各国债权人受一次打击”。

到了北洋政府后期，政府有关当局认识到外债本息偿付中的一个重要问题，即偿付方法本身的合理与否。

在晚清和北洋初期，中方举借的大部分外债，都是委托外商银行在外国市场发行债票以募集债款，并且经理债款本息的偿付。这就难以保证不发生种种不利于中方利益的问题。中国政府有关部门认为：“吾国以特种情形，政府与债权人非直接支付，不能不假手于外国银行；而银行又非用普通代理手续，凡到期支付息票及债票之数目，与夫合同期内或合同满后之汇价，暨收支款项及有无结存之细账，概无一字呈报。甚至有已经支付并注销之息票及已中签还本债票，均不缴回政府。其他凡有可以入账，或转账清算种种利益方法，仅由各该银行坐享其成，对于政府绝无丝毫通融之余地。政府但知欠款到期，筹备现金交付银行，任其处分而已。”在大批举借外债数十年之后，中国政府才意识到全盘委托外商银行经理本息偿付事宜可能产生的弊端，虽然为时已晚，但毕竟表明认识到了外债偿付过程的复杂性，从而使拟议中的外债整理方案有可能顾及中方的利益。

日本横滨正金银行天津分行旧影

嗣后，财政部设立了关盐两税抵借外债审核委员会，该委员会专门办理下列事项：1、关盐两税抵借之各项外债合同或契约之审查；2、前项外债还本付息经过情形之调查；3、前项外债各种收支账目及表件之核对；4、前项外债在各国市场流通数额及价格涨落之统计；5、前项外债保护持票人利益及维持政府信用之研究。1927年11月，该委员会举行会议，拟分三步作审核：1、向经理银行查明原发行债票号码、张数及额面分类数目；2、责成银行将已经还本付息之债票缴送点销，倘实付之数与基金不符，则溢出之款即为未领之数；3、设法向经理银行收回余数。会议还进一步讨论了两个问题：第一，关于到期本息限定时效，认为政府应对未曾兑现之债票息票，规定一定的取款期限，逾期无效，该期限可定为5年或10年。第二，关于调查未付债票、息票之方法，认为可首先就曾发生问题的俄法借款及善后借款进行调查，若各种外债同时调查，恐引起经理银行方面之注意；至于调查之手续，或先向经理银行查明原发债票号码、额面、张数，再调查已付未付数目，令其将已经还本付息之债票、息票缴销；或直接向经理银行查询已付未付本息之确数；文书往来易生延宕，主张派员直接接洽，并可用外籍会计师等人，以便将来稽查账目。

该次会议决定各种方法同时并进，如果经理银行拒绝，再采取进一步的方法。关盐两税抵借外债审核委员会的设立，并由该委员会提出较具体的债项审核方案，说明外债问题对中方的压力越来越大，北洋政府对理债的重要性和复杂性也有相当的认识，只是外债债票的调查和有关问题的解决，既有赖于财政状况的许可，还取决于政局的稳定。

方案渐成熟，理债终困境

03

民国九年中华民国财政部定期国库券

在北洋政府的中后期，积欠外债的整理已成为直接牵涉到财政全局的问题，1922年6月，北洋政府决定设立财政讨论会，特派顾维钧为委员长，同年7月6日，又委派了项骧、严璩充任副委员长，以及财政、金融、商会、海关等方面的人士多名担任委员。1923年2月，全国财政讨论委员会委员、法国人宝道拟出了关于整理外债的说帖，拟由财政讨论委员会议决，转呈财政部核准。宝道提议：1、中国政府应向关系各国公使声明，欲将中国并无担保之外债设法整理，若各国不允中国实行华会议决之二五附加税，其势不能办理。2、中国政府应行筹设整理外债之试办方法，宜以前项附加税之收入为根据，送交各国公使查阅。3、中国政府宜随时设法，俾各国从速承认前项华会议决之附加税，抑或另筹办法，使各国允认中国加税。该提议，1924年被新成立的财政整理会、特别是被中国政府在1925-1926年的关税特别会议期间有所采用。

该次会议将讨论中国开征海关附加税，财政整理会拟把附加税之一部分用于整理内外债。1925年11月18日，财政整理会召集会员及华洋顾问会议，议决下列各项：1、债额至多以8万万元为限；2、整理基金之来源，对于附加税预计数目年约1万万余元，其中十分之三用以整理内外债，约3000万元，以为8万万元债款还本付息之基金；3、整理后之利率，即便是年息4厘亦将不敷，因而宜先小后大，或于还本时酌加成数；4、整理机关仍以财政整理会继续办理；5、对于日本代表展缓债款本息三年之提议，于国家名誉上、事实上，均属有损无益，其议实难照行。从财政讨论会到财政整理会，从宝道提出有关主张到该主张在关税特别会议期间为中国政府所接受，表明中方的理债方案已渐趋成熟。

财政整理委员会还把中国政府承认的无确实担保外债计算至1925年底，向关税特别会议提出，并按国际市场金价腾贵前后不同的比价（甲、乙两种折合率），列出了对各国积欠总额，合407156308.63元（甲）和486646003.38元（乙）！

把财政部经管无确实担保外债和交通部经管各项外债按国别考察，至1925年12月底的统计为，美国：交部债款合国币3616万余元，财部债款合国币3451万余元；英国：交部债款合国币15091万余元，财部债款合国币4068万余元；法国：财部债款合国币123万余元，交部债款合国币3487万余元；意大利：财部债款计前奥国借款一种，合国币7195万余元；日本：财部债款合国币25499万余元，交部债款合国币14662万余元；荷兰：交部债款合国币1635万余元，财部债款合国币108万余元。很显然，无论哪种统计方法，对北洋政府而言，无确实担保外债都是十分沉重的财政负担。

民国十二年（1923年）财政部秋节支付券

1926年关税特别会议中止后，财政整理会还曾提出过整理债务的五条原则：1、整理计划应包括中华民国中央政府所实欠之全体无确实担保内外债务；2、整理债务在过渡期间，应以关税附加税每年收入之一确定部分为担保，实行关税自主后，应由关税中每年提出相当之确定数目为其担保；3、上述加入整理每一债款之原条件与其债额，应于整理以前公平调酌，以便平等待遇；4、每笔债款经调酌之后，应与同种货币、同一数额之整理债券交换，整理债券应按票面价额作价；5、整理债券之利率及其还本付息办法，应在第二项原则之范围内设定，并须酌留余地，以期确能照行。关于列入整理案的债项之范围，财政整理委员会提出包括由财政、交通两部直接负责之无担保及无确实担保内外债务，即：1、财政部直接订借之债务，如系外债，须曾经过外交总长正式照会关系国公使备案；2、中央机关订借之债务，经财政部承认负责偿还者；3、中央机关之债务，曾经财政部承认保证，而该机关已不复存在或停止营业，无从索偿者；4、外国政府或私人之赔偿要求于某日以前提出，并经外交部及财政部正式承认者；5、交通部及其附属机关之无担保及无确实担保债务，照中国政府之意见，不能以其收入整理者。惟无论如何，交通部归入整理之债额不得超过交通部债款表乙表所列，即约二万万五千万元之数。关税特别会议是以北洋政府为一方、有关债权国作为整体为另一方进行理债交涉的最后场合。中方并不因会议的中断而相应停止对外债整理方案的继续探究，至少表明数额越来越大的担保不确实的积欠外债，已经成为北洋政府无法摆脱的梦魇。

总之，我们可以把包括理债在内的外债问题，看作是旧中国政局的特定显示器。北洋政府确实曾想较为彻底地解决积欠外债这一沉重的财政负担，但最终未能与列强达成全局性的具有普遍意义的理债方案。究其原因，除了当时中国所处国际环境的限制之外，主要还在于北洋政府已经在经济、财政、金融、军事、政治等方面都无法继续统治下去，遑论对积欠外债进行认真的整理和达成确实可行的整理方案。而随着1928年6月北洋政权的覆亡，晚清政府和北洋政府的积欠外债（包括有确实担保和无确实担保），就成为新的中央政权——南京国民政府不得不接受的“遗产”了。

“上海市银行博物馆”官方公众号。