最高法案例：县级人民政府制定发布的规范性文件能否作为法院审理行政案件的依据？

最/高/法/案/例

县级人民政府制定发布的规范性文件能否作为法院审理行政案件的依据？

PART.01

裁判要旨

根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。

也就是说，合法、有效且合理、适当的决定、命令或其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。对于集体土地与房屋的征收补偿安置行为，因目前不同地域存在较大差别，因此可以适用相关的地方法规及规范性文件。

PART.02

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申6904号

再审申请人（一审被告，二审上诉人）湖南省怀化市人民政府。

被申请人（一审原告，二审被上诉人）丁某，男，1983年6月14日出生，汉族。

再审申请人湖南省怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）与被申请人丁某确认房屋征收安置对象及行政补偿一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终343号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

怀化市政府不服二审判决，向本院申请再审称：

（一）一、二审法院认为被申请人丁某不属于国家机关或企事业单位的在编工作人员及离退休人员，认定事实和适用法律均存在错误，应予纠正。

（二）怀化××××区已对丁某要求确认安置资格的请求进行了处理，一、二审法院擅自变更丁某的诉讼请求，属于程序严重违法，应予纠正。

（三）丁某不属于安置对象。征收安置补偿的实质是对无生活保障的被征收人给予安置保障，而丁某系怀化市公共交通集团有限责任公司的全民制合同工，从2009年就参加购买了企业职工在职人员社会保险，属于是有保障的人员，丁某不符合有关安置条件。综上，请求撤销一、二审行政判决，驳回被申请人丁某的诉讼请求。

本院经审查认为，本案的争议焦点为怀化市政府是否应该对丁某履行安置和补偿义务。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效且合理、适当的决定、命令或其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。对于集体土地与房屋的征收补偿安置行为，因目前不同地域存在较大差别，因此可以适用相关的地方法规及规范性文件。

本案中，《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》系怀化市政府根据本地实际情况制定的规范性文件，内容合法、合理，不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断再审申请人是否应该对丁某履行安置和补偿义务的根据。经查阅，该办法第四十九条第（四）项规定，不予安置的情形包括“户籍在被征地集体经济组织的国家机关或企、事业单位的在编工作人员及离退休人员”，按照通常理解，“国家机关或企、事业单位的在编工作人员”应限定于编制管理机构确定的人员编制范围，不宜作扩大解释。

根据原审查明的事实，怀化公共交通集团有限责任公司与丁某签订的劳动合同系固定期限的劳动合同，丁某所从事的工作为驾驶岗位工作，该公司亦证明丁某系不在编的“临时工”。因此，怀化市中级人民法院和湖南省高级人民法院认为丁某不具有国家机关或企、事业单位的在编工作人员的身份，事实认定清楚，法律适用正确，本院予以支持。怀化市政府于申请再审阶段提交的证据，即怀化公共交通集团有限责任公司于2018年9月12日出具的《证明》，称“丁某系该单位正式职工，自2008年11月1日至今一直在我单位参社保”，但该《证明》仅系怀化公共交通集团有限责任公司对其与丁某签订的劳动合同以及丁某在该单位参加社保的确认，不能证明丁某系国家机关或企、事业单位的在编工作人员。

综上所述，丁某虽与怀化公共交通集团有限责任公司签订了劳动合同，但其属于被征地集体经济组织成员的身份没有改变，怀化市政府并未举证证明丁某已经不享有农村土地承包经营权利，且不参与被征地集体经济组织分配，或者属于其他不予安置的情形。故怀化××××区拒绝对丁某进行安置和补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

本案中，因怀化市政府未履行对丁某的安置和补偿义务，在丁某要求依法安置的情况下，怀化市政府仍予以拒绝，属于不履行法定职责的行为，因此，一审法院认为，怀化市政府应依法正确履行对丁某要求确认为安置对象的法定职责，并对丁某依法进行补偿和安置，判决责令怀化市人民政府在三十日内对丁某要求确认为房屋征收安置对象并进行补偿和安置依法作出处理，认定事实清楚，适用法律正确。二审法院以怀化市政府拒绝对丁某进行安置和补偿缺乏事实和法律依据，驳回其上诉，并无不当。再审申请人主张人民法院擅自作出变更原告诉请的判决，属于程序违法，本院认为，行政诉讼制度设立的初衷在于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。人民法院在审理行政案件时，应根据原告所提诉讼请求的实际性质，对被诉行政行为的合法性进行全面审查，并选择最为合适也能最大限度实现行政诉讼立法目的的判决方式。本案中，一、二审法院判决怀化市政府对丁某依法进行安置和补偿，正是人民法院监督行政机关依法行使职权，实质性解决行政争议的职责所在。再审申请人割裂看待一、二审判决的事实认定、本院认为和判项部分，认为人民法院擅自作出改变原告诉请的判决，是对一、二审裁判文书内容及行政诉讼制度设立目的的曲解，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

本案中，怀化市政府不服原审生效判决，向本院申请再审，该生效裁判未经审判监督程序启动再审，应当予以执行。怀化市人民政府重新作出处理决定，以丁某作为国企单位的正式职工，不具备安置资格为由，依法不能予以安置，虽然形式上符合（2017）湘行终343号行政判决维持的（2016）湘12行初212号行政判决的判项“责令怀化市人民政府在三十日内对丁某要求确认为房屋征收安置对象并进行补偿和安置依法作出处理”，但关于丁某是否具备安置资格的问题，怀化市中级人民法院（2016）湘12行初212号行政判决在本院认为部分已予以明确，即“依据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》规定可以确认丁某为安置对象，怀化市政府拒绝将丁某列入安置对象，不符合上述规定。”二审法院对此予以维持。因此，在本案执行过程中，怀化市政府以丁某不具备安置资格为由，再次拒绝对丁某进行安置补偿，是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，其实质是拒绝履行人民法院的生效判决。怀化市中级人民法院于2018年10月8日作出（2018）湘12执157号《结案通知书》，认为本案已经执行完毕，并对本案作结案处理，确有不当，本院对此予以指出。

综上，怀化市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省怀化市人民政府的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年十二月二十八日

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