贺雪峰 | 共同缔造的关键

贺雪峰

一、

湖北正在全省各地进行共同缔造的试点。共同缔造的意思是，城乡基层公共品应当由群众、干部和国家共同努力建设，以缔造出美好环境和幸福生活。当前国家向城乡基层投入大量资源建设公共品，群众却不珍惜，造成资源严重浪费。共同缔造正是要通过调动群众积极性，让群众自己来创造自己的美好生活。群众依据自身的需要，自己组织起来，筹资筹劳建设自己的美好生活。群众自己组织起来建设自己的美好生活，群众就要共同商议建设目标，就要共同商议如何筹资筹劳，以及就要共同商议由谁来进行建设，这样的群众共同商议，必定是最契合群众需要，建设成本最低也最少浪费的。群众依据自己的需要组织起来建设自己美好生活，国家支持群众的建设，对群众建设公共品进行一定的奖励，相当于“以奖代补”。只要群众动员起来了，他们就有能力创造自己的美好生活，国家通过“以奖代补”的办法向基层输入资源，就比直接在基层建设公共品有更高的瞄准率和更低成本，从而提高国家资源使用效率。

与湖北共同缔造试点类似的资源下乡方式是成都自2008年开始的“村公资金”（村级公共服务资金）试点。成都借城乡统筹改革试验区契机，在全市推进“村公资金”试点，具体办法就是由市财政按村庄规模，每年固定下拨用于村庄公共品建设的资金，额度是固定的，一般为30~50万元。“村公资金”只能用于建设村庄公共品和提供公共服务，使用流程为村民提议，村民议事会讨论决定，然后进行建设。只要是经过了正规流程和用于村庄公共事业，“村公资金”就可以自由使用。应该说“村公资金”极大地提高了村民关心村庄公共事务的热情，也促进了村庄民主参与和民主决策。因为是用于公共事业的资金，又经由充分的民主讨论，资金用到了村民最需要进行建设的事业上，资金使用效率相当高。经过几年，成都农村基本公共设施和公共服务质量都有很大的提高。

“村公资金”使用相对自由。如果严格按照财政资金的使用流程，“村公资金”使用就必须要通过招标等流程。成都通过“村民议事会”的民主流程来防止资金使用不规范的问题。虽然有“村民议事会”的把控，在实际运作中也会出现村支书操纵“村公资金”使用的情况，比如让关系户建设项目，自己收受回扣。发生几件“村公资金”使用的弊案，上级纪委和审计部门介入，要求严格按财政资金使用“村公资金”，结果就是，之前“村公资金”主要是由村民议事会来议决村庄建设项目和建设方法，现在变成“村公资金”只能在十分有限领域进行建设（主要是购买第三方服务），村民议事会变成“村公资金”使用合法程序中的一个流程。再后来，成都“村公资金”改为“社治资金”，也越来越脱离村民的掌控了。

在传统时期，以及在人民公社时期和分田到户以后国家资源大规模下乡前的绝大多数时期，农村公共品供给主要都是靠内部筹资筹劳，国家很少向农村投入资源为农民建设公共品。任何时候村庄都有大量一家一户办不好、不好办和办起来不经济的公共事务，这些公共事务事关农村基本生产生活秩序，是基本公共品，没有基本公共品，农民的生产生活秩序就无法保持。农民因此必须组织起来，通过内部筹资筹劳来保持底线的公共品供给。

内生筹资筹劳进行建设的公共品是事关村民基本生产生活秩序的基础公共品，因此必然是村民高度关注的公共品，这样的公共品建设就必定有两个特征：一是高度体现了村民公共品需求偏好，二是一定会采取最低成本和最高质量（或性价比）公共品建设方案。

内生供给公共品的办法并非一定是民主的，更不一定是平等的，而可能有强制与不平等。

取消农业税后，国家向农村输入大量资源为农村建设了大量基本公共品，提供了基本公共服务。国家的目标是城乡基本公共服务均等化。因为国家向农村输入资源，为农民提供越来越丰富的公共品，农村公共品供给不再需要向农民筹资筹劳。农民没有出资出劳，如何建设公共品和建设什么公共品上面就没有发言权。结果就是，国家资源下乡建设的公共品往往与农民公共品需求偏好有差异，且公共品建设成本过高。既然是由国家向农村输入资源为农民提供公共品，地方政府在国家资源的使用目标和使用方式上就有发言权，其中一个重要后果是地方政府将大量国家资源用于打造亮点：地方政府用国家资源来为农民建设超出基本公共品需求的美好生活。既然美好生活可以由国家资源来打造，农民凭什么还要自己出钱出力建设自己的美好生活呢?

因此，我们可以看到有四种类型的农村公共品供给方式：

村民自治

资源下乡

村公资金

共同缔造

动力

内生

外生

共生

共生

公共品水平

低+高

中等

资源筹集

自筹

国家输入

国家输入

以奖代补

村民契合度

建设方式

低效

中高效

中高效

决策方式

民主

行政

民主

民主

群众动员

二、

以上四种村庄公共品供给方式，村民自治主要依靠内部筹资筹劳方式建设公共品，最大优点有两个：一是公共品与村民需求高度契合，二是因为有村民高度关注与参与，公共品建设方式必须是最契合工程需要且最低成本的，结果就是只用较少资源就可以提供最为紧迫且最高性价比的公共品。村民自治建设公共品的缺点是，只有影响生产生活秩序的基本公共品才是所有村民有高度共识应当建设的公共品，超出基本公共品的美好生活部分，村民偏好差异往往会比较大，也就很难取得共识，也就容易出现不愿承担义务的“钉子户”，以及更难形成对“钉子户”的压力机制。结果就是，村民自治往往只能在建设基本公共品上取得成效，很难建设美好生活。

与村民自治相比，共同缔造可以有国家“以奖代补”资金的支持，因此，有可能建设超出基本公共品的美好生活。或国家通过“以奖代补”来激励村民建设自己的美好生活。

共同缔造显然是建立在村庄内生动员基础上的，可以看作是嵌套于村民自治之上的。没有村民内生的动员与组织，共同缔造就没有基础。同时，正因为有国家奖补资金和目标引导，共同缔造就可能在建设美好生活上面比村民自治走得更远。

“村公资金”模式也是嵌套在村民自治之上的。只不过“村公资金”模式完全依靠国家投入资源，或者说，国家通过将定额资源分配到了村庄，规定只能用于建设公共品，村民当然希望定额国家资源能用来建设他们最需要的公共品，以及用最适合的方式来建设公共品，简单地说就是村民通过民主协商、议决，将国家输入的定额资金用来建设最契合村民偏好的最多公共品。这中间容易产生两个问题：第一是国家资源毕竟不是村民自己的资源，村民参与到国家资源使用中的参与度可能会不足，也就容易产生村干部操控的问题，第二是，财政资金使用毕竟与村民自己筹资筹劳建设公共品还是有差异。因此，“村公资金”在资金使用方式与使用目标上都不如村民自治灵活、契合，也就不如村民自治可以用最适合的方式来建设村民最需要的公共品。

“村公资金”是通过国家向村庄输入资源来激发村民参与动力的。“共同缔造”也希望借助国家资源输入来激发村民参与动力。与“村公资金”定额输入不同，“共同缔造”向村庄输入国家资源是以村民自己建设为前提的。从理论上讲，“共同缔造”的“以奖代补”可以诱发村民更高的建设美好生活的积极性：村民只要组织起来，自己建设自己的美好生活，就可以申请国家财政资金的补助，或国家财政资金就可以给予奖励，村民组织起来建设自己美好生活的可能性就比较大。村民组织起来搞建设，肯定是要建设与他们偏好最契合的公共事业，且一定会按最高性价比进行建设，这样就具备了与村民自治建设公共品一样的好处。又因为有国家奖补支持，而可能建设远超基本公共品的美好生活。“共同缔造”不仅可以防止国家资源下乡中偏离农民需求和高成本的弊病，而且可能比“村公资金”有对村民内在参与动力的更高调动。

三、

“共同缔造”也存在着若干困难。相对于“村公资金”，因为国家资源已定额下拨到村庄，村庄通过村民议事会来讨论如何建设公共品，很容易形成高度动员，此即我们说的“分配型动员”，“共同缔造”需要由村民自己筹资筹劳搞建设，国家再进行奖补，这个起点就远高于“村公资金”模式，即相当一部分村庄可能根本就组织不起来。

之所以共同缔造可能组织不起来，而村民自治却可以组织起来，是因为村民自治可以组织起来的前提是建设维持基本生产生活秩序的基本公共品，而当前中国农村绝大多数基本公共品已经由国家通过资源下乡供给了，超出基本公共品的美好生活建设则可能因为村民需求偏好差异大，而难以形成有效的集体行动。

更重要的是，当前湖北进行共同缔造的一个特别重要的目标并非只是要为村庄提供基本公共品，而是要建设美丽乡村，要为村民建设美好生活或要组织动员村民来建设美好生活。这里面就可能存在两个难题，第一个难题是，“共同缔造”实际上是政府推动的，到了地方甚至成为了县委书记工程，这样的工程目标必然会偏离村民的内生需要。第二，即使国家进行资金奖补，超出村民基本公共品需求的美好生活建设，也很容易因为村民偏好差异而难以达成共识，难以集体行动。

如此一来，在自上而下推进的试图自内而外进行的共同缔造，在实践中却很可能变成地方政府的政绩行为，看起来是群众自己在建设自己的美好生活，国家给予群众以奖补，实际上很可能是群众被政府动员起来，以群众参与的方式来完成上级任务。群众参与是表象，行政推动是本质。一旦离开行政推动，“共同缔造”就会失去动力，也就难以持续。

这样看来，真正的“共同缔造”还任重道远啊。

2024年1月31日