汽车限购的松绑博弈

连续14年，累计摇号85次，一次没中。为了能够买一辆属于自己的车，郭涛已经等待了14年。

“出现我这种情况的概率比中签率还低。”郭涛说，从2010年北京发布机动车购车摇号政策之日起，一期不落。从每年摇号6次到一年申请两期，“从不缺席”，但始终差一点运气。

越往后，成功率越“渺茫”。申请摇号人数不断增加，中签数量却在减少，摇号平均中签率持续走低。到2024年6月，北京最近一次摇号结束，超62.4万个家庭和259万个人申请者争夺9600个普通小客车指标，其中超六成指标被“无车家庭”摇中，个人中签率千分之一。

购车限制逐渐出现了转机，汽车限购政策正在不同程度地进行松绑。今年以来，“因地制宜优化汽车限购措施”“鼓励限购城市放宽车辆购买限制”“优化汽车限购管理”等政策文件密集出台。日前国务院印发的《2024—2025年节能降碳行动方案》更是明确提出，要逐步取消各地新能源汽车购买限制。

用“逐步取消”替代了以往政策中的“优化”“放宽”，表述更为清晰。全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树告诉《中国新闻周刊》：“逐步取消汽车限购，已经是明确的政策导向。”

目前，仅北京、上海、广州、深圳、天津、杭州等对购置新车进行不同程度的总量控制，而这些超大城市、特大城市往往又是汽车消费的主战场。这些城市当前迫切需要考虑的是：如何在刺激消费和解决拥堵之间做出抉择？而如果无法很快取消，又该如何优化？

百万“摇号大军”，苦等汽车限购取消

晚高峰时段的北京国贸桥路况。图/视觉中国

百万“摇号大军”

摇号14年，程歆终于在女儿出生一年后拿到了家庭新能源小客车配置指标。

按照2021年1月起实施的北京“摇号新政”，除个人摇号、轮候外，新增了以“无车家庭”为单位获取指标的途径。根据家庭总积分公式，新生儿不但能贡献基础积分，更关键的是增加了“家庭代际”系数，总积分直接翻倍。很多和程歆一样的年轻家庭，因新生儿的到来才结束漫长的摇号等待。

北京是国内唯一同时对燃油车和新能源汽车实施限购的城市，小客车的年度指标总量在2018年降到10万后，已经保持多年。在严控保有量的另一端，则是62.4万个家庭和259万个人申请者组成的摇号大军。

“预料到了限购政策会很严，但没想到摇号这么难。”在2016年地铁16号线开通前，郭涛每天要在西二环和北五环往返通勤，单程二十多公里，开车上下班无疑是当时最便利的选择。为提高中签率，他听“中签”朋友建议，把联系地址改到过主城区之外，还换过申请电话，甚至想过用“邪招”，办张残疾人证，“那样中签概率会高一倍，但行为太极端，想想还是算了”。

中国汽车流通协会会长助理王都统计，以北京为例，即便是中签率更高的新能源车申请，以家庭为单位也需要排队6年时间，个人申请则需要排队约35年。

由于个人积分不高，轮候要等到2040年，等不及摇号，卢毅冒险租了个车牌。对2022年开始创业的卢毅来说，汽车是刚需。当时他也没想到，自己会因此官司缠身。

2024年3月26日早晨，卢毅在睡梦中被电话吵醒，被告知法院执行局马上要把车拖走，他一脸蒙地赶到小区停车场时，只剩下一个留有拖痕的空车位。后来联系到车牌主才知道，对方回款不及时与贷款方产生经济纠纷，抵押房又因房地产不景气而降价，挂在其名下的汽车因此被查封，即将法拍。

卢毅一刻不敢耽误，近半年打了三场官司。从执行异议被驳回，到执行异议之诉的撤诉，最近在咨询相关法官和律师后，提起确权诉讼，以对汽车享有所有权为由，请求停止拍卖。“如果败诉，就只能认栽了。”卢毅说。

租牌带来的风险是双向的，北京市大理律师事务所律师孙莉告诉《中国新闻周刊》，不只是租借方面临风险，出租方也极有可能遇到租借方不按时支付租金、到期后不返还车牌、带牌跑路、发生重大事故被要求承担连带赔偿责任等情况。

据孙莉观察，因租车牌产生纠纷这类案子最早出现在2013年左右，当时北京市刚施行限购政策两年多，高峰期是2017—2021年期间。近些年因为出现了车牌被注销的情况，出租方提起诉讼相对谨慎，类似案件呈现出下降趋势。

“限购措施带来的负效应是巨大的，既不利于提振消费，也不利于社会公平。”王都说，其中，有政府部门的压力与无奈，也有老百姓的吐槽和期盼，甚至形成有车群体和无车群体之间的激辩，围绕一副车牌产生的各类地下交易时有发生。

“汽车限购导致了居民出行不便、投机性购车、机动车管理难度加大等诸多问题。”如是金融研究院院长管清友在今年3月发表的《关于汽车限购政策的来由、现状与经济效益测算》报告中分析，由于北京购车资格获取难度过大，导致“背户车”“租车牌”等行为屡禁不止，为机动车管理凭空增添了不少成本。

北京一度是中国新车销量最大的城市，仅限购政策发布的2010年，北京机动车保有量净增79万辆，排起队来长达4000公里，约占当时北京城市道路总里程2/3。迅猛增长的汽车数量远超城市预期，副作用很快显现。北京交通发展研究中心数据显示，2010年北京日均拥堵时间比2009年增加55分钟。2010年12月，北京工作日晚高峰常发拥堵路段多达1134条。

此前，北京也采取过限行措施来缓解交通拥堵。2008年奥运会结束后，北京开始推行五日制限行政策，车辆按车牌尾号每周停驶一天。拥堵明显减缓的同时却进一步刺激了汽车消费，很多家庭增购第二辆车规避限行，政策作用逐步消解。2010年，北京开始实施汽车限购，从2011年1月开始摇号，购车人须达到门槛条件，通过摇号获取指标。当时北京每年新增指标数量24万个，2014年缩减为15万个，2018年进一步降至10万个。

限购十四年，随着申请指标的人数不断增多，摇号中签率走低。这两年，随着限购政策对新能源车的倾斜，也有人建议郭涛换成“以家庭为单位申请新能源车”。他算了算，等待新能源车也没有积分优势，“摇号这么多年，油车中签倍数更高，若换成新能源，还要再等20年”。

百万“摇号大军”，苦等汽车限购取消

2023年通勤高峰交通拥堵指数TOP10城市。

被抑制的消费

“回顾汽车限购这十余年，就像是一双无形的手压在汽车市场上。”王都坦言。

王都曾专门撰文分析，汽车限购本是一项在汽车消费快速增长超越城市承载力的背景下实施的临时性行政措施，目的是缓解城市交通拥堵问题，但也抑制了大量的汽车消费需求。

早在1994年，上海在机动车保有量还不足10万时就率先开始尝试实施私家车牌照拍卖政策。到1999年，上海共拍卖私人汽车额度仅1.1万辆。据国家统计局数据，当时上海民用车辆拥有量在全国所有省市中仅排在第16位，政策调控效果可谓显著。

此后，上海不断完善拍卖规则，形成了和北京截然不同的“限购”模式，燃油车购车靠竞拍，新能源车购车限制较少。从购车资格看，上海与北京类似，但比北京略有宽松。这让上海在过去一段时间展示出了惊人的新能源汽车消费力。上海市经济和信息化委员会相关负责人曾公开介绍，2023年前11个月，上海全市的新能源汽车推广量达到30.3万辆，市场渗透率达到65％，累计推广量达到131.6万辆，推广总量位居全球各大城市首位。

“基于促进节能减排和缓解交通拥堵考虑”，2023年底，上海市政府办公厅转发市发展改革委等五部门制订的《上海市鼓励购买和使用新能源汽车实施办法》，提高了“绿牌”申领门槛。最大的调整是，过去名下有燃油车的个人可以申请“绿牌”，但现在不可再申请。

百万“摇号大军”，苦等汽车限购取消

全国机动车保有量概况。

限购“加码”影响了消费热情。崔东树在《2024年6月新能源车区域市场分析》一文中统计，截至目前，上海今年已经售出11.6万辆新能源车，同比下跌24％。这与全国上半年新能源乘用车零售量增长33.1％的走势，形成了鲜明的对比。

在北京2010年发布限购政策后，另有7个省市跟进。这些限购地区，恰恰是最具购买力的消费市场。

“限购的最大负面影响莫过于限制了数百万辆汽车的消费需求。”管清友曾经测算过，截至2022年初，综合当时实行限购的八个地区，有超过780万辆购车需求被限制。

积压的购车需求并未消失，转而在非限购城市萌发。以成都为例，由于不用摇号，已成为中国汽车消费增速最快的城市之一。公开资料显示，2003年，成都汽车保有量仅为34.5万辆；2015年超过重庆升至全国第二；2023年8月汽车保有量突破630万辆，超越北京市登上榜首。

部分限购城市的汽车保有量，已经远远落后于其他非限购城市。公安部最新数据显示，截至2024年上半年，汽车保有量300万辆至500万辆的城市有20个，其中限购城市仅占1/5，即深圳、杭州、广州和天津。汽车保有量500万辆至600万辆的城市为上海、苏州、郑州，其中只有上海限购。汽车保有量600万辆以上的城市为成都、北京、重庆，其中只有北京限购。

如果按照管清友的测算，若不考虑上下游经济效益，全面取消汽车限购政策，理论上将催生5600多亿元消费。也就是说，如果采取最激进的放宽限购的方案，放开全部被挤压的780多万辆汽车购买需求，以2021年12月全国所有二手车交易成交均价为7.18万元计算，将释放约5600亿元消费，约占2021年全国GDP总量的0.49％。

“多地放宽限购更重要的意义在于刺激汽车消费市场。”崔东树告诉《中国新闻周刊》，考虑到限制取消后车牌资源不再稀缺，部分投机需求被消解，他估算，限购城市被限制的50万—60万个牌照配额如果有序放开，可能会带来20万—30万辆销量，对提振车市、促进消费信心恢复具有积极作用。

“同样是正逐步放开限购的主要领域，相比于‘房住不炒’政策导向下的房地产市场，汽车产业链的拉动效应更加不容忽视。”吉林大学汽车工程学院教授、博士生导师李明举例，2023年，全国新房销售额约为11.7万亿元，同比下降6.5％；同期汽车销售额约为10.1万亿元，同比增长12％。汽车消费的增长势头明显更强。

房价下行恰好是车市促消费的良机。李明分析，目前的居民消费不支撑持续的高负债，而汽车市场“价格战”导致产品售价越来越低。此外，汽车是典型的长周期耐用消费品，换车需求的释放持续时间更长。如果相关城市放开限购，将极大提振汽车消费。

“不过，仅靠限购松绑刺激车市难以持续。”李明告诉《中国新闻周刊》，取消限购在短期内会刺激汽车销量增长，但从长期来看，关键是要提高消费预期，这需要更多政策支持，包括减免购置税、汽车下乡、以旧换新和金融服务等多项政策措施。

消费和治堵的博弈

率先取消汽车限购政策的贵阳，很快再次迎来拥堵。

政策解绑后第二年，贵阳在通勤高峰时段的拥堵情况已经冲到了全国第二，仅次于北京。据百度地图发布的2021年第二季度全国百城交通数据，在汽车保有量100万—200万级拥堵榜中，贵阳位列全国第一。

“治堵”又一次成为贵阳全市“高度重视”的治理难题。贵阳为此成立了拥堵治理工作专班，由贵阳市委、市政府领导牵头，多次组织召开专题会、调度会，梳理排查出32个堵点，动员相关市直部门、辖区公安分局、特警、网格警等其他警种支援、参与疏导交通。经过三年，才把拥堵排名拉回到全国第25位。

“限购政策好比休克疗法，给城市公共交通发展留出时间。”交通与发展政策研究所东亚区首席代表刘岱宗告诉《中国新闻周刊》，限购并不是解决空气污染和交通拥堵的长效手段，国际大城市主流思路是大力发展公共交通，并限制私家车的使用，而非限制购买。

大多数限购城市在过去十多年并未做足放开限购的前提准备。

据刘岱宗观察，国内很多城市还停留在“单纯依赖增加道路交通基础设施建设供给侧来缓解城市交通拥堵”的阶段，但很快发现，路越修越堵、停车场越建越难停车，究其根本，是将城市核心区域的稀缺土地以极低成本供给汽车使用，这样只会吸引更多车辆，进一步加剧拥堵。“必须进行交通需求管理，减少城市对小汽车的依赖，才能治本。”

“车多不一定导致拥堵。”刘岱宗举例，2020年，日本东京的都市圈有3691万人、机动车1623万辆，对比半个世纪前，人口增长了近1倍，机动车增加了7倍，非但没有挤到崩溃，道路交通反而更通畅。简单来说，主要是以停车治理为抓手，对小汽车保有和使用需求进行了调控。

刘岱宗介绍，1962年日本出台了《车库法》，规定买车必须有车位，并耗时几十年开展“扫马路运动”，严禁乱停车。到2021年，日本全国7800万辆汽车中，只有543万个配建和公共停车位可供使用，停车位的数量仅占汽车总数的7％。有位购车、严格的停车执法加上高昂的停车费用，多措并举降低城市中心区小汽车的保有和使用，同时大力发展轨道交通解决公众出行。2018年，东京中心区轨道交通和公交出行比例高达51％，汽车出行比例仅为11％，远低于北京、上海等市中心区的汽车出行比例。

“使用管理需要结合经济、法律等多重手段，离不开严格的监督执行，而国内对汽车进行使用管理的底层机制还没完全建立起来，在这种情况下，放开限购，无疑会加剧拥堵。”一位不愿具名的交通领域专家指出，当前主张放开限购的讨论多从消费角度出发，绕开治理拥堵的核心难点，那么汽车消费和治理拥堵就成了“水多了加面，面多了加水”的问题，只盯着限购，拥堵得不到根治，甚至会产生更多资源错配的社会问题。

非限购城市也在探索使用管理的可行办法。国内汽车保有量最多的成都，但却不是国内最堵的城市。由百度地图联合多家研究机构发布的《2023年度中国城市交通报告》显示，实行限购的北京、广州、上海仍在最拥堵城市前五名，拥堵指数均较上年增长了至少11％，而成都连前十都没挤进。

“缓解交通拥堵的关键不在于限制汽车数量，核心是控制汽车的行驶里程总量。”刘岱宗强调，非限购城市的小汽车数量增多，但通过宏观或微观调控，把汽车行驶里程数降下来，也能有效减缓拥堵。

根据中国城市规划设计研究院今年6月发布的报告，成都的路网密度为8.6公里/平方公里，而北京只有5.9公里/平方公里。路网密度更高，意味着汽车可以有更多路可走，降低了堵车概率。同样是呈环状向外扩展，成都道路的通达性相对更好，反映到公共交通上，则是在成都出行的换乘次数更少、直达比例较高，客观上增加了公交的吸引力。

更重要的是，一些非限购城市的治堵思路，更倾向于依靠使用管理和公共交通。2020年12月，南昌市取消了本地和外地机动车尾号限行管理措施，到2022年末，城市民用汽车保有量增加了22万辆，交通拥堵指数不升反降。南昌市交通运输局相关负责人介绍，这离不开公共交通体系建设和“城市大脑”等智能化交通管理手段助力。

“长期来看，我们不应该把总量控制作为主要手段，而是应该从使用角度，更多选择经济手段解决拥堵问题。”国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东告诉《中国新闻周刊》。

探索有序松绑

2019年全国两会期间，中国一汽集团原董事长徐留平建议有关地方政府解除限购汽车政策。全国人大将此建议交由北京、上海、广东、浙江等多省市政府研究办理。

两个月后，杭州市环保局回应称，杭州作出限购措施的法律基础是《大气污染防治法》，法律规定各地政府可以采取有效措施，控制和削减大气污染物的排放总量。而杭州的首要污染源是机动车，实施汽车限购后，截至2018年底，污染物排放相较2013年合计减少1.71万吨。

此后，各城市放松限购的焦点落在了新能源汽车上。今年5月29日，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，其中提到，加快淘汰老旧机动车，提高运营车辆能耗限值准入标准；逐步取消各地新能源汽车购买限制；落实便利新能源汽车通行等支持政策。

目前仅有北京针对新能源汽车限制数量，但指标配额正逐年向“绿牌”倾斜。根据北京市小客车指标调控管理办公室发布的通告，2024年小客车指标配额和2023年一样，依然是10万个。但具体来看，新能源指标额度比2023年增加了1万个，达到8万个。

不久前，北京市交通委员会发布消息，于7月21日面向无车家庭定向增发2万个新能源小客车指标，以逐步满足无车家庭用车需求。排名最靠前的入围家庭总积分60分，三代人参与，最早注册的家庭成员从2012年便开始摇号。

“取消汽车限购，目前已经成为包括政府、行业、消费者在内的全社会的共识。”王都表示，去年中央经济工作会议明确提出要着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置，在消费领域存在的妨碍消费需求释放的限制政策，应当破除。

在多轮政策推动下，一些限购城市正有序放宽新能源汽车购买条件。深圳市5月27日发布的《深圳市推动消费品以旧换新行动方案》提出，取消非深户籍人员申请新能源小汽车增量指标社保限制，放宽名下仅有1辆在深圳市登记的小汽车个人申请混合动力小汽车增量指标的条件限制。即已有1辆粤B牌车的个人，还可以再申请购买1辆混合动力小汽车。此前，消费者在深圳购买新能源汽车，需要连续在深圳缴纳24个月以上的社保。

在总量不变的前提下，限购政策本身也在不断优化。2021年北京“摇号新政”通过赋予“无车家庭”明显高于个人的普通指标摇号中签率和新能源指标配额数量，优先解决“无车家庭”群体的拥车需求。其中，通过三年过渡期，新能源小客车指标向“无车家庭”分配的比例更是逐步从60％递增到了80％。

在各地探索松绑的过程中，“久摇不中”者和“无车家庭”同样是重要突破口。天津市今年实施的优化小客车调控政策措施中，首次实施无车家庭指标，面向无车家庭定向配置3万个普通车指标，针对“久摇不中”申请人以阶梯摇号方式投放1万个普通车指标。

“鼓励限购城市放宽车辆购买限制”，也是多个国家相关主管部门今年以来在政策中屡屡提及的方向。

今年7月1日，《广州市小客车指标调控管理办法》开始施行，其中提出，普通车增量指标每个周期配置额度为8万个，按月度平均分配。参加增量指标摇号累计次数达72次以上的个人，可直接申领普通车增量指标，不占用配置额度。节能车增量指标和新能源车增量指标无额度限制。

早在去年，杭州市就发布了《杭州市交通运输局等6部门关于发布惠民生优化小客车其他指标若干政策措施（试行）的通告》并实施。其中明确，参与车牌摇号的符合条件的久摇不中者、人才、多孩家庭等个人以及重点企业可直接申领小客车指标。杭州市调控办称，会积极关注并研究去年新政的实施情况，根据实施效果适时优化调控政策。

“汽车保有量低于400万辆的城市可以逐步放宽限牌政策。”崔东树说。从促进消费的角度看，放开汽车购买限制是一个必然趋势，尤其是对新能源车。他同时也表示，现阶段像上海、北京等特大城市的汽车保有量已经很高，城市交通压力比较大，客观上不具备一步到位完全放开限购的条件。

此前国家发改委在发布的促消费文件中也强调，已经实施汽车限购的地方政府应加快由限制购买转向引导使用，同时可划定拥堵区域，对于拥堵区域以外的地区原则上不予限购。

“可以优先在城市外围放开限购政策。”程世东也建议，城市人口低密度区的车位供给相对充足，具备进行停车管理、严格执法的基础条件。各地在放宽限购标准、增加小客车指标时，可以倾向更有需要的群体，或是现在汽车拥有量较低的地区。

在刘岱宗看来，世界大城市的市中心不乏高强度开发的区域，并不是每个这样的区域都“水泄不通”，确保小汽车保有和使用遵循“中心区低、外围高”的分布态势，才能有效缓解拥堵。而这仅靠发展公共交通是无法实现的，还需配合行之有效的管制措施，后者才是放开限购的前提。

“在实践中摸索了十余年之后，在软硬件技术和城市配套发展到较高水平的当下，理应拿出更为科学和经济的城市交通长效治理方案。”王都表示，从限制汽车购买转变到管理汽车使用，需要通过法律、经济和科技手段来综合调节。

（应受访者要求，文中程歆、郭涛、卢毅均为化名，实习生向美霖对本文亦有贡献）

发于2024.8.12总第1152期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：放松汽车限购，为何这么难？

记者：李明子