王小鲁：结构改革要从治标走向治本

编者按：自2015年底中央经济工作会议首次提出“三去一降一补”以来，相关政策措施的出台一定程度上缓解了结构失衡问题，但也带来了一些副作用。结构失衡的内在原因是什么？如何实现结构再平衡？我院主持编写的《2023中国改革报告》从体制、机制、政策角度分析了结构失衡的深层次原因，提出从治标走向治本的结构改革建议。现分期摘编，供参阅。

王小鲁

国民经济研究所副所长、研究员

中国经济结构失衡的问题在经历了2008年开始的财政货币双宽松政策后浮出水面，在2012年前后已变得非常突出。产能过剩严重，地方政府和房地产业负债巨大，投资效率下降，经济增长在超量投资的情况下越来越疲软。

2013年国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》明确指出，“产能严重过剩越来越成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。企业经营困难、财政收入下降、金融风险积累等，都与产能严重过剩密切相联”，要“充分认识化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性”。

从2013年到2015年，每年的中央经济工作会议连续提出要解决产能过剩问题。2015年的中央经济工作会议首次提出了去过剩产能、去房地产库存、去债务杠杆、降企业成本、补供给短板（三去一降一补）的供给侧结构性改革任务。

一、结构失衡的内在原因

自2000年以后逐步出现的结构失衡，有两个主要的推手。尤其在2008年实行财政货币大规模双宽松政策期间乃至其后，这两个推手的作用迅速扩大，促使结构失衡问题急剧恶化。

推手之一，是货币持续宽松，刺激了过度投资，也助推了房价飞速上涨。在应对国际金融危机的“双宽松”时期，广义货币M2增长率曾于2009年一度达到严重违背理性的28.5%，2010年仍高达19.7%，其后多年仍然没有回归正常。

过度刺激造成过度投资，导致工业产能扩张过快，供过于求加剧，产能利用率迅速下降；也导致房地产过度开发，房屋供应过剩。与此同时，房价却在货币宽松的背景下疯狂上涨。相比于2015年，2000年全国商品房平均每平方米房价涨到3.2倍，主要的大城市涨了10倍左右。

推手之二，是政府投资大规模扩张。早在2000年代前半期，领导层就提出由政府来“集中力量办大事”，实行“举国体制”，使政府和国有企业投资由改革早期的收缩趋势转变为扩张趋势。在2008年后的财政货币双宽松期间，更是大举加码扩张。2000年，全国国有控股单位（政府和国有控股企业）固定资产投资规模相当于GDP的16.5%，到2010年该比例上升到24.8%。

2013年的十八届三中全会关于“全面深化改革若干重大问题的决定”明确提出，市场要在资源配置中起决定性作用。但在此之后，政府和国企投资扩张的趋势并没有减弱，反而在2016—2017年超过了GDP的28%，超过了固定资产投资总额的50%。

政府投资和按政府要求进行的国有控股企业投资，有一部分是生产性投资，直接扩大了工业和其他行业的产能。也有大量是房地产投资。这成为工业产能过剩和房地产过剩的重要推手。非国有的房地产公司也在货币宽松和房价暴利的驱动下加入了房地产投资浪潮。2000年到2015年，房地产投资规模从4984亿元扩大到9.3万亿元，扩张18倍。

以上情况说明，产能严重过剩等结构失衡问题并不像很多人误解的那样是由市场自发导致的。相反，它是过度扩张性的财政货币政策刺激和行政权力过度干预市场的结果。

因此，根本解决结构失衡问题的出路，关键在于回归稳健审慎的宏观经济政策，撤除行政权力对市场的过度干预，约束地方政府的举债投资行为，实现十八届三中全会提出的让市场发挥对资源配置的决定性作用。这是供给侧结构性改革的核心问题。非如此，结构失衡不可能得到纠正。

二、供给侧结构性改革尚未把发挥市场调节作用落到实处

供给侧结构性改革围绕产能过剩、房地产库存过大、负债规模越来越大和杠杆率越来越高、企业成本上升、效益下降、一些高技术领域存在供给短板等等结构失衡的表现，逐一采取行政措施进行纠正，但尚未解决怎样把发挥市场调节作用落到实处的问题。而发挥市场作用、纠正资源错配是供给侧结构性改革唯一可行的方向。

第一，货币政策在大规模刺激之后没有回到保持宏观经济稳定的基本职能，宽松政策迟迟没有退出。广义货币M2继续在数年内保持了两位数增长。2012—2016年连续增长13.8%、13.6%、12.2%、13.3%、11.3%，平均货币年增长率超过实际经济增长率5.4个百分点。

在2017—2019年期间，M2增长短暂回归到个位数，保持在8%～9%之间。这应该是付出了相当大的努力才做到的，对减少结构失衡起了积极的作用。不过货币增长减缓主要是靠压缩表外融资实现的。

这一方面减少了金融风险，另一方面也加大了民营企业融资困难，因为在正规银行的融资服务没有显著改善的情况下，民营中小微企业融资只能较多依赖表外融资。压缩表外融资也就压缩了民营企业的融资渠道，这是其负面效应。因此这一政策也是有代价的。

M2增长只保持了三年9%以下的增长率，之后又出现反弹，2020年和2022年回升到10%以上，扩大了与GDP增长的差距。2022年GDP增长仅3.0%，而M2增长11.8%，大幅超过GDP增长8.8个百分点，使结构再平衡再次面临不利局面。2023年，M2增长在年末才降到10%以下。

第二，政府投资扩张的态势在双宽松政策之后始终没有停止。双宽松期间及其后的2008—2012年，政府财政支出占GDP的份额从19.6%上升到23.4%。全口径政府支出（财政预算支出、政府性基金支出、社保基金支出和国有资本经营支出合计）占GDP的份额则从27.5%更大幅度上升到34.2%。其后，该比例继续攀升，到2020年达到41.7%，比2012年大幅提高了7.5个百分点。这种情况与政府及国有企业投资的扩张是大体同步的。

从2007年到2012年，国有控股单位投资相当于GDP的比重从19.3%上升到23.1%，其后该比例非但没有回落，反而在2016—2017年进一步推高到28%以上。2020年仍保持在26.2%，显著高于双宽松时期的2012年。这期间政府和国有企业投资的继续扩张，对纠正供给侧结构失衡继续形成不利影响。

第三，市场调节作用受到严重干扰。一些部门政策、地方政策屡屡以行政手段直接干预市场运行和企业经营，尤其使许多民营企业受到直接冲击，造成民营企业心惊胆战、顾虑重重的局面。

此外，由于地方政府继续对国有企业采取保护措施，一些经营严重不善、持续亏损的国有企业继续受到保护，其中不乏已对经济形成拖累的僵尸企业，不仅不退出，反而继续占有大量信贷资源和享受各种优惠政策，这实际上对效率更高的企业形成不公平竞争和挤出效应，同样阻碍了供给侧结构调整。

三、结构改革要从治标走向治本

要解决当前面临的问题，走出结构失衡，重上经济健康发展的轨道，结构改革需要从治标走向治本。核心要素需包括如下方面：

第一，明确市场化体制改革的目标和方向，落实市场决定资源配置的基本原则，建立公平竞争的市场规则。推动体制改革，对与市场机制正常发挥有冲突的方方面面体制进行改革，对与市场化改革基本方向不一致的各项政策进行认真清理，形成良好的市场环境、营商环境。

第二，民营经济事实上已经发展成为中国经济的主力军。应当承认其不可或缺的地位，重建民营企业信心。建议在适当时机进行宪法修订，可考虑将宪法第六条的“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”和“坚持公有制为主体”修订为“中华人民共和国的基本经济制度是社会主义市场经济制度，各种所有制经济成分都是社会主义市场经济的必要基础。国家保障各种所有制经济长期共存、平等竞争、互相促进、共同发展”。将第七条的“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”修订为“国有经济是弥补国民经济短板的重要力量”。

第三，推进行政管理体制改革，转变政府职能，厘清政府与市场关系的边界。凡属竞争性领域，必须确立市场主导。把资源配置的主导权交给市场。建立各级政府公共投资支出、行政管理支出和政府负债的合理标准并通过法律制度予以保障。实现从资源配置型政府向服务型政府的转型，政府主要承担公共服务、社会保障、维护法治和公平竞争的市场秩序，以及在其他市场失灵的领域承担主要责任。制定有时限的目标，推进城镇常住人口全面市民化，实现社会保障全覆盖，发展养老托幼服务业，促进公共服务均等化。

第四，宏观经济政策从保经济增长、保短期政绩的短期目标回归到保障宏观经济长期稳定的基本职责。货币政策应从长期宽松转向坚持长期中性。除个别短期情况需考虑反危机政策需要外，M2增长率应限制在不超过实际经济增长率2个百分点以内，宏观债务杠杆率必须逐年下降。财政政策应回归基本稳健。必要时期的积极财政政策，重心应从扩大政府投资转向改善民生，救济失业，弥补社会保障和公共服务缺失，加快建立广泛覆盖低收入和中低收入群体的保障性住房体系。

第五，改革土地制度，放开农村集体建设用地进入土地市场，与国有土地同权同价、同等入市，形成竞争性的土地市场。放开农村居民闲置宅基地使用权进入市场交易。使农村巨大的闲置土地资源得到有效利用，使市场发挥对土地资源合理配置的决定性调节作用。

第六，按照市场化原则推进国有企业改革，取消各种不必要的行政管理措施，政府对企业的管理从管企业转向管资本，推进国有企业市场化转型，重新焕发国有经济的活力。对承担公共服务职能和国家特殊任务的国有企事业单位建立规范、透明的管理制度和社会公众监督制度，促使其依法依规进行经营。

第七，继续坚持对外开放。保持与市场经济国家的良好国家关系和正常经济贸易投资往来，遵守公认的国际规则和市场规范，维护世界和平，继续发挥国际大家庭建设性成员的职责，维护和发展中国在国际分工体系中的地位和作用。

作者王小鲁系国民经济研究所副所长、研究员。本文摘编自《2023中国改革报告》之供给侧结构性改革篇。

编辑排版 | 林美丹

文章来源 | 《2023中国改革报告》

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