违法建设采取改正措施相关问题浅析

杨启雪 张朝杰

违法建设是否可以采取改正措施消除对城乡规划实施的影响，直接决定其最终的处理结果。保留无法采取改正措施的违法建设，会对城乡规划的实施、社会公共利益以及城市形象都产生严重负面影响；而拆除可以采取改正措施的违法建设，则会损害当事人合法权益，造成社会资源的极大浪费。本文主要结合《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规，探讨违法建设采取改正措施的相关问题，以期为基层城市管理执法实践提供参考。

一、法律法规相关规定

（一）法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

（二）规范性文件规定。2012年6月25日，住房城乡建设部发布了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号），对“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形”进行了界定。包括两类：一是已取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；二是尚未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。除此之外的其他违法建设均，属于“无法采取改正措施消除影响的情形”。

（三）地方性法规规定。《中华人民共和国城乡规划法》出台以后，很多地方都出台了相应的实施细则。2010年12月1日施行的《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十一条第二款规定，“无法采取改正措施消除影响的情形包括：（一）危害公共卫生、公共安全的；（二）破坏具有重要历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物以及文物古迹、风景名胜的；（三）严重影响主次干道、铁路两侧、火车站、汽车站、机场、城市主要出入口地带等城市风貌的；（四）严重影响他人合法建筑物安全或使用的；（五）违反规划强制性内容和标准的；（六）其他严重违反城乡规划的情形”。

二、是否可以采取改正措施的判断标准

实践中违法建设的形态千差万别，立法也不可能穷尽所有可能出现的情形，导致基层执法实践中，对违法建设是否可以采取改正措施的理解不同、把握标准不同，执法风险较大。综合以上法律法规和规范性文件相关规定，在违法建设是否可以采取改正措施的判断上，应从以下两个方面把握。

（一）正面的判断标准。主要是考虑建筑物是否符合控制性详细规划等实体性要求，或者经改正后是否符合上述要求，以及有无《民法典》关于建筑物不得违反国家有关工程建设标准的情形，是否符合通风、采光和日照等技术性规定。具体来讲，应当符合以下5个方面要求：一是能够采取改正措施的违法建设应位于城乡规划确定的建设用地范围之内；二是违法建设没有实质性违反详细规划关于各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定等强制性内容要求；三是违法建设没有损害社会公共利益，没有危害公共卫生、公共安全，没有破坏文物古迹和风景名胜等；四是违法建设没有损害他人在先的合法利益，没有影响他人合法建筑物安全或使用；五是违法建设应通过了立项、土地、环保、建设等有关部门必要的审批手续，符合核发新的建设工程规划许可证的相关前提条件。

（二）反面的判断标准。无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的违法建设，应理解为建设活动严重违法，不仅在程序上违反法律规定，而且在实体上也违反了城乡规划相关法律规定。具体来讲，主要有以下6种情形：一是超过建设工程规划许可证确定的建筑面积，或者建筑高度超出合理误差范围；二是违反建筑间距、建筑退让道路红线、建筑退让用地边界等，城乡规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容；三是侵占现状及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通信设施，或者占压城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地等；四是占用各级文物保护单位、历史建筑保护范围用地进行建设；五是擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内，以及配建的停车场地进行建设；六是在已完成规划条件核实的建筑工程用地范围内擅自新建、搭建建筑物、构筑物。

三、可以采取的改正措施种类

针对尚可采取改正措施的违法建设，可根据不同的违法情形，针对性地采取具体而有效的改正措施，以纠正当前的违法行为，维护正常的城市建设管理秩序。

（一）局部拆除。这种措施，主要适用于违法建设部分与规划许可要求存在较大偏差，且需要拆除部分建筑不会对整体建筑造成严重负面影响的情况。局部拆除作为最直接且有效的改正手段之一，是对超出规划许可范围的部分进行拆除，以使其符合规划要求。

（二）整改补建。这种措施，主要适用于违法建设部分与规划许可要求存在的偏差不大，且通过整改或补建可以消除对规划实施的影响的情况。整改补建内容，包括但不限于调整建筑高度、层数、立面风格等，以使其符合规划要求。整改过程中，应注重与周边环境的协调性和整体美观性，避免产生新的视觉污染或空间冲突。同时，针对部分建筑可能存在的功能不符问题，可以进行补建，如增设必要的公共设施、调整建筑用途等，以提升建筑的使用价值和城市功能。

（三）补办手续。这种措施，主要适用于违法建设本身符合规划要求，但由于相关审批手续不全，而被认定为违法建设的情形。对于这种违法建设，应积极引导其走上合法化路径，督促、协助建设人（单位）通过补办手续的方式，使违法建设得以合法化，保护建设人（单位）的合法权益，维护城乡规划的严肃性和权威性。

四、执法实践中应注意的几点问题

（一）关于改正措施认定主体问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，违法建设能否采取改正措施的认定主体，主要是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。而根据第六十五条的规定，对乡、村庄规划区内违法建设能否采取改正措施的认定主体，则是乡、镇人民政府。

（二）关于改正措施判断的时点问题。对于违法建设是否可以采取改正措施消除对规划实施影响的判断时点问题，根据立法目的解释和实践操作中的通行做法，应当是执法机关作出限期改正或者限期拆除决定的当时，而不是违法建设行为发生的时间。

（三）关于责令停止建设问题。对于正在建设过程中尚未完工的违法建设，对城乡规划的实施造成不利影响，为防止这种不利影响延续和扩大，应当立即责令停止建设，及时制止违法建设行为。若当事人不停止建设，行政机关应当及时采取查封施工现场等强制措施。
（四）关于罚款问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，限期违法建设采取改正措施的同时，应当并处罚款。罚款数额计算，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为基数。（作者单位：郑州市城市管理执法支队）