财税体制变迁及问题

说起财税体制改革，我脑中就会浮现一张图。这张图真实显示着财税体制变迁及当前问题。

上图清晰展示了财税体制转折点。1995年，也就是实施分税制改革的次年，一般公共预算收入占GDP比重降至最低，然后由降转升。到了2015年后，曲线开始向下，但这一年至2021年，以土地出让收入为主的政府性基金预算收入年均增长12.9%，弥补了曲线的下降。

1991年末我在温州平阳呆过两个月。一天在一家编织袋厂，与一帮老板聊天。我问他们怎么缴税，他们笑了起来。

“如实缴税？我们吃什么啊。”

“那怎么弄呢？”我以记者出身的敏感追问。

“办法多了。”

在我追问下，他们一口气说了五六个办法，如现金交易、多报损耗、多提折旧、多计供应链支出、多计工资等。最离谱是“大头小尾”发票及合同，因涉犯罪，一般不敢用。

我那次专门约了当地税收专管员，聊了一个多小时。至今仍记得他的模样，一米七多一点，结实精干，一个聪明实在、30岁左右的温州人。他说他知道老板们少缴税的办法，他说税率太高，管得严了，大家没法活，税也没了；两相权衡，还是宽一点好。

他又说，少数老板比较过分，只缴很少。

“这时，我就会拍拍他们肩膀说，兄弟，这样不好，大家给点面子。” 通常，这些老板都会自觉多缴一点。

“一放就活”。即使在不甚放开的上世纪80年代初，温州的家庭作坊和事实上的私营企业已如雨后春笋，大家都穷啊。

我们当时去温州是搞“社教”，当地干部有点害怕，不太客气，把我们安排在空气最差最潮湿房间，害得我回来后病了三个多月。但我们这帮人在组长陈晓堤带领下，根本不搞空头巴脑“社教”，专事支持当地发展。当地干部后来对我们很好。我们在的时候，他们开张了一家小型工业园。

我当时进行百户调查，村前支书王孙通陪我入户访谈20分钟以上。这百户村民有30多种营生，有些简直匪夷所思，如卖马奶等，每户年均收入7284元，平均每户4.3口人，人均收入比当时全省平均高24.7%。要知道，平阳1979年农民人均从集体分得的收入只有55.2元，仅全省平均的52.9%。

“一包就灵”。后来事实证明“包”并不能较好解决国企问题，但当时财政包干效果确实较好。1985年对各省份“划分税种、核定收支、分级包干”，1988年实施新的办法。当时对浙江是“收入递增包干”，低于6.5%递增率部分大致按浙江六、中央四分成，高于6.5%递增率部分，浙江全额留成。浙江经济当时增长很快，但也出现了“幸福的烦恼”。

一是经济及税收增长奇快，降低了中央财政占比。1984至1993年，浙江GDP名义增长年均21.9%，财政收入年均增长14.0%。这一数字即已表明，浙江各地征税并不拘泥于税率，主要在于税收总额。一些地方一旦税收较多，就有意识减少征收，于是经济进一步加快，税收却并不加快。全国1984至1993年，GDP年均名义增长19.3%，地方财政收入年均增长14.8%。因已有分成约定在先，中央财政难以分享发展好处，同期中央财政收入年均增长仅4.1%。1993年，中央财政占比降至22.0%，比1984年低18.5个点。不过这一比重仍高于1978年的15.5%。

二是通货膨胀，加剧中央财政困窘。1984到1993年，全国商品零售价格指数年均增长10.6%，这进一步压低了财政收入占GDP比重，更严重的是因为原本并未预见到如此猛烈的通胀，大大增加了中央财政支出压力。1988年中央财政约定对吉林等16省区每年定额补助总计80.7亿元，因钱不断变毛而不敷使用，中央财政捉襟见肘。

三是中央向地方借款，却又无钱可还。中央的钱原本就主要来自地方，向地方借钱后，如不举债，当然不可能有钱还给地方。10多年前，当年的预算司长来杭州开会，他坐我对面，自嘲说，当时向地方借钱没还，被人说到现在。

分税制改革在“幸福的烦恼”下实施。我当时刚从新疆挂职回来，跟领导去海南参加综合体改会议，听了国家体改委几位司长的情况介绍。他们介绍分税制改革时，说与地方的每一轮谈判都异常艰难，因为这是减少地方既得利益的改革。分税制实施后，财政税收状况出现了一系列较大变化。

——税收快速增长。1994至2015年，一般公共预算收入年均增长17.4%，同期商品零售价格指数年均增长1.7%，大致可理解为一般公共预算收入年均实际增长约15.7%，简直是奇快。

——税收占GDP比重持续上升。这一比重1995年降至历史最低的10.2%后，掉头持续向上，2015年达到22.1%，随后下降。但这时政府性基金预算收入，其中主要是国有土地出让收入扶摇直上，政府收入增长仍较快，宏观税负仍居高不下。

——中央财政收入占比大幅上升后有所降低。1994年，一般公共预算的中央财政占比，由上年22.0%增至55.7%，2010年后降至50%以下，此后至今大致保持在46%左右。中央财政收入大大高于中央财政本级支出，2023年，中央财政本级支出占全国一般公共预算支出的13.9%，比其收入占比低32.0个点。

税收的政策功能弱化，这是由此而生的一个重要变化。税收不仅仅是政府收入，也是宏观调控的主要工具。然而当征税主体与当地经济缺少必要联系时，当地征税主体的行为方式主要是服从上级部门要求，努力完成上级下达的目标。“应收尽收”等，大致就这样出现。

政策功能弱化的典型表现，是税收大大快于GDP和人均收入。1994至2015这21年，税收每年均快于GDP名义增长，更是大大快于居民收入。这一期间，一般公共预算收入年均增长17.4%，GDP年均名义增长13.4%，农村居民人均收入年均名义增长11.2%，财政收入大大快于后两者。尽然因财政收入占GDP较低，税收短期增长较快当属正常，但持续21年一般公共预算收入快速增长而无一年慢于GDP名义增长，就比较奇怪。

因为这是较佳的减税和财税改革窗口期，但至少从数字看，减税并不明显。尤其2007年，GDP比上年名义增长23.1%，一般公共预算比上年增长32.4%，比GDP名义增长高10.7个点。如此好的减税及财税改革窗口年份未能妥善利用，有点遗憾。

其中一个主要原因，当经济发展快时，在当时的财税体制下，基层多半并不具有相应处置权。减税要求在层层上传时弱化，通常层级越高，出于谨慎行政原则，决策越慢。大国经济进一步导致决策难度加大，各地情况千差万别，发展水平巨大差异，较难有统一做法，于是又滞后了决策。

或许是为了针对这一难点，美日各级分设税务机构。美国的联邦政府一级有三个国税机构，州和地方政府各有自己的税收机构。日本设有国税厅，县与地方政府都有自己的税务机构，但并不按行政区划设立。静冈县有35个市町，日本国税厅在静冈县设立热海等13个税务署；静冈县税收机关设有下田等8个财税事务所，市一级更简化。

30年过去了，中国经济巨变，当年确定的财税体制也应改革。毕竟体制和生命体一样，是会老化的。正因如此，党的二十届三中全会提出“深化财税体制改革”，符合当前实际，是有利于促进下一步发展的重要举措。

当前财税体制一大问题是宏观税负较高。2023年财政四大类收入合计为40.6万亿元，占GDP的32.2%，比欧盟2020年宏观税负33.6%低1.4个点，比美国25.8%高6.4个点。

这四大类收入是，一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本预算收入以及社保基金预算收入。有关部门并不同意把这些收入都归为宏观税负，需要作些分析。

社保基金绝大多数应计入宏观税负，这是宏观税负的国际通例。OECD税收占GDP比重，根据日本统计局提供的数据，是包括个人和机构缴纳的社保费的。2020年占税收总额24.8%，占GDP的8.3%。我国2023年社保基金收入11.1万亿元，占GDP的8.8%，与欧盟2020年水平大致相当，但欧盟2023年人均GDP是我国的3.4倍。全国一般公共预算也有一笔社保支出，但这是给行政事业退休人员而非全社会的；此外也有一笔财政对基本养老保险基金的补助，2022年占当年社保基金收入10.3%。因为不清楚数据口径和处理方式，这里关于社保基金或许有较小的重复计算。

政府性基金预算收入绝大多数应计入宏观税负。2024年中央财政共有14项政府性基金，除了彩票公益金系民众自主购买外，其余都是附加于特定服务和产品上，用于指定事项支出，具有强制性。按税收原理，这就是税收，只是专款专用而已。至于国有土地出让金收入，除了正常的地价及整理费用等外，溢价部分应视作是住房税，这部分显然应计入宏观税负。

综上所述，2023年宏观税负，考虑到其中重复计算、以及某些项目并非税收及征地成本等因素，应该是低于32.2%，一定幅度地低于欧盟36国33.6%的平均水平，但比美国的25.8%应该是高一些。

进一步结论是，我国以并不高的发展水平和差别式社保，以及大国经济较高的财政规模经济性，而具有相对较高的宏观税负。当前需要积极贯彻二十届三中全会精神，深入研究，从开源节流、提振活力等多方面，稳步进行财税体制改革。

xiang shuai

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