从治罪到治理　从办理到办复

近日，浙江省金华市金东区检察院针对案件中发现的辖区存在种质资源、育种技术、繁育加工、生产营销、无正规种苗培育（销售）场所等问题，向农业农村部门制发社会治理检察建议，建议推动加快种业基地建设，规范种苗销售市场。

　　法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

　　《人民检察院检察建议工作规定》实施已有五年。在最高人民检察院的积极推动下，检察建议在“抓前端、治未病”方面价值日益凸显。

　　作为五种类型之一的社会治理检察建议，秉持堵塞社会治理、单位管理漏洞的履职定位，将检察机关从传统办案拓展至社会治理的大格局之中，展示出社会治理不俗成绩的同时，也备受实务界、学术界的关注。

　　有人说，社会治理检察建议扩展了检察履职方式；也有人认为，社会治理检察建议，丰富了中国特色的法律监督体系；还有学者认为，社会治理检察建议是新时代检察制度发展的一个缩影……

　　而今，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，置身以检察工作现代化支撑和服务中国式现代化的伟大征程中，面对着“高质效办好每一个案件”的理念要求，社会治理检察建议更上一层楼，是重托、是责任，更是使命。

　　两次“飞跃”

　　“只要出具《注销清算报告》，就可以办结注销登记。登记机关与其他行政部门之间信息不互通，使得‘虚假清算’大行其道，这影响了‘放管服’的改革成效。”

　　在办理一起追索劳动报酬案中，上海市虹口区检察院注意到“简易注销”中的机制漏洞——在已被劳动监察部门立案调查，还有大量工资款没有支付的情况下，案涉企业却成功办理了注销登记。

　　在办理个案的基础上，虹口区检察院向有关部门制发规范“简易注销”社会治理检察建议，推动建立信息互通衔接机制，与行政机关一道把“放管服”改革落实到位。

　　“检察办案不能‘隔岸观火’。”谈及办案时的考虑，办案检察官表示，如果发现了普遍性、苗头性问题，检察履职就得向前一步，依法能动融入社会治理。

　　发生在虹口区检察院的上述实践，是近年来社会治理检察建议工作的一个缩影。

　　记者注意到，随着社会治理检察建议工作的深入开展，不论是理论界，还是实务界，对该项工作逐步形成共识——针对检察办案中发现的社会治理问题，检察机关向有关单位提出检察建议，推动源头治理，是检察机关依法能动履职、助推国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。

　　“一种观念的转变和方式方法的创新。”在中国人民大学法学院教授杨建顺看来，检察机关推动源头治理，是对党中央“打造共建共治共享的社会治理格局”的检察落实，检察机关不仅要依法办案，还要向社会治理领域延伸，注重诉源治理、标本兼治。

　　“如果社会治理检察建议制发后，被监督对象不落实或者敷衍落实，怎么办？”在社会治理检察建议具备一定规模之后，最高检党组敏锐地注意到“数量与质量”之间的辩证关系——既要有数量的质量，也要有质量的数量。

　　在全国检察机关逐渐形成社会治理检察建议工作自觉后，最高检党组注意到，社会治理检察建议的办理质量，事关长远发展。最高检党组书记、检察长应勇强调要提高社会治理检察建议质量，持续推动从“办理”到“办复”转变，促进源头治理。自此，“从‘办理’到‘办复’”就成为社会治理检察建议高质效发展的基本要求。

　　“社会治理检察建议，是中国特色社会主义检察制度的原创成果。”在国家检察官学院副教授张薰尹看来，步入新时代，检察建议能够发挥越来越多的社会治理效能，离不开上述理念的正确指引。

　　“从‘治罪’到‘治理’，再从‘办理’到‘办复’，这两次理念上的‘飞跃’，为社会治理检察建议的行稳致远奠定了基础。”她说。

　　“两次‘飞跃’塑造了新时代社会治理检察建议的优秀品质。社会治理检察建议成为检察工作现代化支撑和服务中国式现代化的重要举措。”张薰尹表示，“从‘治罪’到‘治理’”“从‘办理’到‘办复’”，不仅彰显了最高检党组对新时代社会治理检察建议工作高瞻远瞩的部署安排，更是对“高质效办好每一个案件”基本价值追求的深刻阐释。

　　形成共识

　　“本是行政机关职权范围内的事，检察院为什么要插一杠子？”“检察院办好案子就行了，给我们发什么社会治理检察建议？”“又不归一个系统，检察机关给行政机关下任务，感觉怪怪的。”……

　　曾几何时，类似问题一度是推进社会治理检察建议工作的最大障碍。起初，在以诉讼监督这一传统业务为主的监督业务形势下，通过检察建议进而推动社会综合治理，这一依法能动履职并未形成广泛共识。

　　“党的十八届三中全会提出了‘社会治理’概念，党的十九届四中全会提出‘完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体’要求，这些为开展社会治理检察建议工作提供了依据。”在中国政法大学法治政府研究院教授刘艺看来，检察机关作为法律监督机关，积极主动地加入社会治理网状结构，能够展现务实高效的社会治理成果。

　　刘艺表示，社会治理检察建议的蔚然大观，这是国家治理体系和治理能力现代化，法治国家、法治政府、法治社会一体化建设以及新时代检察制度改革等多种因素综合作用的结果。

　　“不同于诉讼监督方式，社会治理检察建议作为检察机关依法履行法律监督职责的一种非诉监督方式，更加强调协同协商、共赢多赢的监督理念，体现了依法能动履职的要求。”张薰尹说。

　　“社会治理检察建议见证着检察事业近年来的发展，也与中国特色社会主义法治事业同步。”张薰尹表示。

　　全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建在采访时表示，社会治理检察建议区别于诉讼监督职能，是检察机关依法能动履职的体现，其权力来源是宪法关于法律监督机关的职能定位以及检察机关依法能动司法的政策要求。

　　汤维建曾对最高检制发的社会治理检察建议进行详细分析。他认为，从社会治理检察建议制度的发展中，看到了新中国检察制度的创新发展和接续奋斗的身影。汤维建表示，社会治理检察建议展现了中国特色社会主义检察制度的优势，在社会治理检察建议的牵引和杠杆作用下，检察机关法律监督制度的创新和转轨步入了新阶段，促进了中国特色社会主义检察监督制度的发展完善。

　　“最大范围地彰显检察机关法律监督职能。”汤维建说。

　　何以高质效？

　　党的二十大报告提出，“加强检察机关法律监督工作”“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。最高检《2023—2027年检察改革工作规划》列明的36项改革任务中，“深化检察环节诉源治理改革”位列其中，并要求健全社会治理检察建议立项发送、评估考核和落实保障机制。

　　不久前，应勇检察长在署名文章《为大局服务　为人民司法　为法治担当》中再次点题检察建议——检察建议是促进诉源治理的重要举措。检察办案不能就案办案，必须透过案件背后的发案原因，从机制上、管理上找漏洞，从可整改、能见效的角度入手，向有关部门发出检察建议，推动源头治理。

　　在检察工作现代化的进程中，按照“高质效办好每一个案件”新时代检察履职办案的基本价值追求，最高检党组强调，要提高检察建议质量，重在解决问题，检察建议发出后要持续跟进监督，持续推动从“办理”向“办复”转变。

　　对于这个要求，张薰尹向记者解释说，步入新征程，党和国家对检察机关的定位和使命提出了更高要求，推动实现被建议主体对社会治理检察建议的有效回复，这正是检察机关对党和国家更高期盼的主动回应，也是实现“高质效办好每一个案件”的重要路径。

　　记者注意到，从2020年起，最高检连续开展全国检察机关优秀社会治理检察建议的评选工作，最高检法律政策研究室具体承办这项工作。最高检法律政策研究室民事行政法律研究处处长华锰对如何办好社会治理检察建议，有着深入观察，并提炼出“找准主题、规范程序、查清问题、提出对策、跟踪落实、督促支持”的社会治理检察建议“高质效”工作思路。

　　在上述6个环节中，河南省内乡县检察院相关部门负责人朱东月对“查清问题”这一环节，深有体会。

　　在办理一起虚假诉讼监督案件时，朱东月注意到，当地银行工作人员与实际用款人内外勾结，借用贫困户、低保户、残疾人等特殊弱势群体的“白户”身份骗取贷款，形成了大量冒（借）名贷款，不仅造成了信贷资金的巨额损失，还严重侵犯了特殊群体的合法权益。

　　随着调查核实的开展，朱东月逐渐找到了问题根源——信贷管理不完善，仅凭借款人身份证明和纸面签字确认就发放贷款，存在着内外勾结做“空单”贷款的金融安全隐患。于是，内乡县检察院向有关部门制发社会治理检察建议，推进开展冒（借）名贷款治理工作，堵塞了当地金融行业漏洞。

　　在检察机关自我加压、提高社会治理检察建议质量的同时，学术界也更加注重社会治理检察建议“办复”的保障机制。

　　“要做好法律监督的‘后半篇文章’。”在汤维建看来，社会治理检察建议的制发只是开端，从“办理”向“办复”转变，从“应然”治理向“实然”治理靠近，社会治理检察建议落实、见效并形成长效机制，是一个艰巨的过程，需要检察机关跟踪监督、久久为功。

　　核心看点

　　○社会治理检察建议是检察机关依法能动履职的体现，体现了法律监督机关宪法定位以及能动司法政策要求。

　　○从“治罪”到“治理”，再从“办理”到“办复”，理念上的两次“飞跃”，为社会治理检察建议的行稳致远奠定了基础。

　　○检察办案不能就案办案，必须透过案件背后的发案原因，从机制上、管理上找漏洞，从可整改、能见效的角度入手，向有关部门发出检察建议，推动源头治理。

来源：检察日报