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深度研究丨中国保障房体系将进入“配售+配租”模式

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在不同时期我国制定了不同的保障性住房政策与措施。

新中国成立至1993年及以前,我国主要实行住房实物分配、福利分房制度,1994年之后,我国保障性住房整体上可分为购置型和租赁型两大大类,购置型型保障房主要包括经济适用房、两限房、共有产权房、棚改住房,租赁型保障房主要包括廉租房、公租房和保障性租赁住房。

近年来,大城市“住房难、住房贵”的问题日益突出,“十四五规划”提出“以人口流入多、房价高的城市为重点,扩大保障性租赁住房供给,着力解决困难群体和新市民住房问题”。2021年7月,国务院发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,明确保障性租赁住房基础制度和支持政策,并首次明确了今后我国的保障性住房体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体。

2023年8月,国务院审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》,提出要建设配售型保障性住房。

从目前各地已经实践的存量收储用作保租房,可以看出收储模式主要有两种:收储零散二手房用于保障性住房,个人房东“以旧换新”购入新房;收储整栋商品住宅用于保障性住房,从开发商手中购入库存房源,帮助开发商解套。

2024年5月17日,国务院政策例行吹风会上,中国人民银行表示,将设立3000亿元保障性住房再贷款,鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则,支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房,用作配售型或配租型保障性住房。

从目前来看,在存量房源以及资金支持都能比较快速到位的背景下,运营管理能力将成为未来是否能真正盘活存量,提供有效租赁住房供应的通关法宝。


1、1993年及以前:由福利分房转向住房商品化

新中国成立后至改革开放前夕(1949-1977年),我国实施“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度(又称“福利分房制度”)。在这一制度下,城镇居民的住房主要由所在单位解决,住房建好后,单位以低租金分配给职工居住,住房成为一种福利,在当时较低的消费水平上,勉强维持居民的住房需求。

随着福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出,促使我国政府必须寻求解决途径。1978-1985年,我国启动城镇福利住房制度改革,进行了公房出售和补贴出售住房试点。1988年,房改领导小组发布《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》,明确提出要实现住房商品化,住房问题要由实物分配走向货币分配。此后,国务院陆续发布其他通知文件,各地逐步取消福利分房制度,初步建立房地产市场。


2、1994-2006年:以经济适用房为主、以廉租房为辅的住房保障体系

1994年,《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出全面建立住房公积金制度、低价出售公有住房、将原安居工程转为经济适用房、转变分配方式,并特别提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”住房制度双轨制。

经济适用房由政府无偿划拨建设用地、按政府指导价定价,且推出的早期无面积限制、不存在限购、购买分配规则不透明,没有统一的建设规范,完全由各地政府自行决定,甚至出现单套面积达到200平米的“豪华型经适房”。这使得很多城市的经适房并没有真正覆盖到需要经适房的中低收入住房困难人群。于是政策调整发展方向,从2007年开始逐步试点推广的“两限商品房”,即限房价、限套型的普通商品住房。

经适房是我国保障房体系的开端,是2007年之前我国保障房的主要形式,2007 年开始,经济适用房建设速度明显放缓,2013年底住建部宣布经济适用房供应将逐步减少,直至完全取消。

1998年,国务院印发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出发展廉租住房。廉租房租金由政府统一定价,普遍低于市场租金水平,保障对象早期为城镇最低收入家庭,后拓宽至城市低收入住房困难家,保障形式包括实物配租和货币补贴两种。

这一阶段,我国的现代住房保障体系初步形成,以配售型的经济适用房为主,廉租房为辅。

3、2007-2013年:以租为主的廉租房、公租房时期,限价商品房填补中等收入群体保障

2006年,建设部等九部委制定《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发〔2006〕37号),推行限套型、限房价的两限商品住房。优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(90平方米以下住房,含经济适用住房)和廉租住房的土地供应及建设规模。两限商品房主要集中在北京、广州、南京、成都等一线城市,2007-2010是建设高峰期。

2008年,国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发〔2008〕131号),提出实施城市棚户区(危旧房、筒子楼)改造,解决棚户区住房困难家庭的住房问题。

2010年,针对部分地区保障房政策覆盖范围较小、可供出租房屋供应不足,导致中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题,住建部等7部门提出《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,公租房正式进入保障房体系。

2011年,国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,要求大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设,公共租赁住房进入快速发展阶段。2013年,住建部等三部门发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》要求从2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨运行,并轨后统称为公共租赁住房,统一轮候配租,房源统一按公共租赁住房分配和管理。2010年之前以廉租房为主,2011-2014年是公租房建设高峰期。截至2014年底,我国公租房(含廉租房)建设总套数达到1660万套。此后,公租房建设逐步减少。

这一阶段,我国保障房分为租赁型和购置型两大类,租赁型保障房包括廉租住房和公租房;购置型保障房包括经济适用房、限价商品房和棚户区改造住房。

4、2014-2020年:棚户区改造和共有产权住房大力发展

2013年,国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号),此后全国各地开始了大规模的棚户区改造工程。根据国务院公开文件统计,2008年-2014年,全国总计改造完成了2080万套棚户区,而2015-2018年,全国棚改开工量分别为601万套、606万套、609万套、626万套。

棚改安置政策也随着经济社会形式的变化不断进行调整,从实物与货币安置相结合、到实物安置为主,再到货币安置为主,中国棚改经历了轰轰烈烈的十年。但货币化安置的比例提升也深深影响了房价的走向。从2019年开始,全国棚改开工数量连续三年下降。2021年开始,棚改拆迁逐步退出了历史舞台,取而代之的是旧改。所谓旧改,就是在不大拆大建的基础之上,对20年房龄以上的老旧小区进行改造,比如粉刷内外墙,加装电梯、更换老旧管道等。

共有产权住房的探索早在2005年就已启动,其发展总体思路是在继承经济适用住房、动迁安置住房或限价商品住房政策的基础上又作出进一步完善。2007年,淮安市率先启动了共有产权保障住房政策的试点工作,随后在2009年,上海市也紧随其后加入试点行列。2014年国家住房与城乡建设部召开座谈会,明确将北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市列为全国共有产权住房试点城市,同年住房和城乡建设部等六部委发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》。多地区的经适房和两限房建设逐步退出,部分地区开始探索将经适房、两限房与共有产权房进行并轨。自此,共有产权房作为我国住房保障体系中的重要组成部分,正式开始发挥其保障、调节住房市场的作用。

近年来,探索发展共有产权房的城市不断增加,目前已有超过20个城市出台共有产权房相关政策,多个城市表示将研究探索、发展推进共有产权住房。但从建设体量来看,2018年开启建设热潮,主要集中于北京、上海、广州等一线城市,二三线城市建设体量较少。

5、2021-2023年:以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主的住房保障体系

近年来,大城市“住房难、住房贵”的问题日益突出,“十四五规划”提出“以人口流入多、房价高的城市为重点,扩大保障性租赁住房供给,着力解决困难群体和新市民住房问题”。2021年7月,国务院发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》,明确保障性租赁住房基础制度和支持政策,并首次明确了今后我国的保障性住房体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体。


6、2023年8月至今:“配租+租售”新的住房保障体系

2023年8月,国务院审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》,提出要建设配售型保障性住房。央行于设立1000亿租赁住房贷款支持计划,于济南、郑州、成都、青岛、天津、长春、重庆、福州8个城市进行试点,通过市场化批量收购存量房,扩大租赁住房供给。

2024年5月17日,国务院政策例行吹风会上,中国人民银行表示,将设立3000亿元保障性住房再贷款,鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则,支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房,用作配售型或配租型保障性住房。统筹考虑政策衔接,将租赁住房贷款支持计划并入保障性住房再贷款政策中管理,将在全国范围全面推广。


中国人民银行设立再贷款工具最大的亮点是盘活存量,也是对地方政府化解存量房风险的支持、同时也降低了减轻地方财政压力。当前,各地都在以盘活和消化存量房产作为重点工作推进,更好的建立“配租+配售”型保障房体系。


截止到2024年5月底,已有多个城市出台政府收购存量房政策,多数城市收购套数较少,收购规模较大的有福州、重庆、洛阳、苏州。资金来源包括财政补贴、政策性银行专项贷款,租赁住房贷款支持计划等。



从目前各地已经实践的存量收储用作保租房,可以看出收储模式主要有两种:收储零散二手房用于保障性住房,个人房东“以旧换新”购入新房(截至5月10日,全国约54个城市支持该政策)。收储整栋商品住宅用于保障性住房,从开发商手中购入库存房源,帮助开发商解套(如青岛、杭州临安)。


从当前房地产市场和保障房本身特征来看,国企收购商品房用于保障性住房主要有适宜标的少且标的资产价值评估难、配租型保障房运营管理难、配售型保障房去化难等难点。

1、可收储用作保障住的商品房标的较少,标的筛选及且标的在收购的过程资产价值评估难

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房, 一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。根据《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》(国办发〔2021〕22 号),保障性租赁住房以建筑面积不超过 70 平方米的小户型为主。商品房用作保障房,首先是面积合适的存量商品房不多。

根据17日下午政策吹风会“严格把握所收购商品房的户型和面积标准”的要求,纳入收购标的商品房必然需要严格执行小户型的标准,否则“供需错配”风险依旧存在。

可市场上绝大多数的商品房通常不会全部以单一小户型产品出现,通常情况下一个小区里只有部分楼栋,甚至同一楼栋部分单元的产品满足保障房所需的小户型标准,而“收购已建成未出售商品房”的要求,意味着收购标的只能是现房,还可能出现部分小户型已经出售,剩下未出售的只是零散分布在一个小区里。

如果一个小区的待售房源,部分是作为配售型保障房出售,部分是作为普通商品房出售,大概率会进一步影响小区后期的销售去化率。

同时按照各地已经出台的存量收储政策,几乎都要求存量商品房具备区域优势、交通优势及证件齐全,产品品质高,这些条件叠加起来,真正达标的存量资产容量是有限的。如何筛选到大量合适的存量收储的标的是有挑战性的。

另外价格因素,开发商和国企在资产价值上很难达成一致。保障性住房是需要限定价格或租金。根据政策吹风会“以合理价格收购”的要求,用作保障房的商品房收购价格势必要大幅低于市场价,但是这个到底是低于市场价多少是很难评估的。

一方面前期开发商拿地成本都较高高,土地成本折合楼面价通常是销售价格的一半,即便以“实际成本+微薄利润”价格收购,这样的价格也会比同区域的政府投资的已有保障房高出一截。政府投资的保障房通常是以“划拨”或“协议出让”的方式供地,相对“招拍挂出让”供地的商品房,土地成本相对少很多。在这个过程中如何评估资产的价值也是困难的。

2、收储完成后转化的保障房,如何有效的运营管理、成功的去化是待考证的

对于存量商品房改成配租型的保租房,1300万平方米的商品房通过国企平台的收储改建变为26万套的保租房 ,这里只解决了房源及资本的问题。

存量房源以及资金支持都能比较快速到位的背景下,运营管理能力成为是否能真正盘活存量,提供有效租赁住房供应的通关法宝。作为存量收储的国企平台相对进入保租房赛道的时间都是2021年后,运营经验尚未完全成熟。面对项目如何制定运营标准、项目品牌如何在激烈的竞争中出圈实现溢价、项目周边租赁市场发展如何以及如何实现随行就市及时调整运营管理策略以及是否需要运营借力等等问题,对大多数国企平台来说的都是考验。

以上海为例,保租房的筹建入市运营已经走在了全国的全列,但已入市的国企品牌保租房项目依旧有项目出租率提升难,难以顺利渡过爬坡期的情况,全国各城市国企平台都收储存量商品房用做保障房,这对于各地的国企平台的运营管理能力是极大的考验。后期这些转化的保租房项目是否能真正形成有效的供应是待考证的。



我们认为,当前的市场行情下,即使是相对低价的保障房也不一定能卖出去,保障房相对市场商品房售价是低了,但按政策要求,国企收购后用于配售型保障房的房产产权,依然归国企所有,购房者是没有产权的。

如果是完全政府投资的配售型保障房,产权归政府所有,还容易被购房者所接受,但换成是国企平台所有后,毕竟这些国企平台是市场化运作的企业,国企的信用能级并不能和政府相提并论,加上保障房售价不会过低,面向的特定销售群体购买能力也有限,因此配售型保障房未来是否能完全去化也是较为困难的。

目前各地方化债压力巨大,定向低息贷款用于保障房收储目的是进一步盘活存量资产,降低负债。如果收储后筹建的。去化不出去的配售型保障房就只能配售转配租,而但目前各城市的租金回报率相对较低,国企可能进一步陷入“算不过来账”困局。


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