城市更新亟需市场新机制

□ 伍江

关键词：城市更新、市场机制

【编者按：有人认为，城市更新，也可称为旧城改造，但这二者不宜划等号。“旧城改造”的提法容易产生误导。一是可以被误解为对旧城的全盘否定。似乎旧城、旧建筑都是不好的，都要进行“改造”，没有把有历史价值的和没有价值的加以区分，笼统加以“改造”不妥。二是新与旧是相对概念，界线不明，难以把握。在实践中容易产生对旧城的大拆大毁，推倒重来，许多有价值的老城区、老建筑毁于一旦，成片的新建筑拔地而起，人们在兴高采烈中迎接的是千城一面的城区、新建筑，而失去的却是永远补救不了的历史文化遗产和城市特色。所以许多专家学者不赞成“旧城改造”的提法，主张“城市更新”来代替。因为城市更新不是对旧城的全盘否定，而是意着在旧城的基础上不断发展，有机更新。城市更新作为城市发展过程中的调节机制，其积极意义在于阻止城市衰退，促进城市发展。其深层意义在于激发城市活力，创造健康、舒适、宜人的工作和生活环境，推进城市可持续发展。首先，城市更新的首要目标是经济更新，其包括经济空间的布局、产业结构的调整与优化以及为发展生产服务的基础设施建设更新和重组。城市在以经济发展为目标进行城市更新时，必须充分考虑各方面的承受能力，不要追求短期效益，而要考虑城市发展的可持续性，重视环境目标。城市更新与环境治理相结合，实现经济发展与环境保护协调发展。其次，城市更新要以人的生活舒适为出发点，其目的在于为市民提供方便的公共服务和创造优美的物质空间，使人居环境和生活条件达到卫生、宁静、舒适、方便和安全。再次，城市更新要体现城市的历史文化延续性，更新延续不仅是物质形态、环境形态的延续，同时包括人文、生活环境、地方与民族风情的延续。要通过各种物质和社会手段使历史文脉渗入城市居民心灵。最后，城市更新要以社会稳定性为城市社会发展目标，提高就业率，降低犯罪率，尤其是减少青少年犯罪率，改革社会管理模式，妥善处理好原有人际关系与空间转换的关系，完善社区邻里结构和社区自治组织等等。城市更新涉及城市诸多方面，这些目标各自有其特定更新内容，同时又具有内在的统一性与协调性。作为一个完整的系统，城市更新必须建立在多目标体系上，共同为城市综合社会功能的提高和社会的全面发展服务。】

“城市更新”一词是近几年刚刚出现的，过去我们更多谈的是“城市改造”。这两个词在语义上其实没有本质区别，更新必然蕴含着改造，改造的目的就是更新，它们也都可以翻译成Urban Renewal或者Urban Redevelopment。但必须明确的是，这两个词的产生背景不同，主观上用意也大相径庭。

“城市改造”更多指过去那种大拆大建、成片式、整城区的改造更新，甚至可以指大量农业区转化为城市区。但发展到一定阶段以后，城市不可能永远处于大拆大建的模式，而是需要更小尺度的、细胞层面的更新。今天的“城市更新”也更多指这种有机更新。

也正因为这两个词本身的模糊性，使得很多人把“城市更新”和“城市改造”混为一谈。在不少案例中，“城市更新”只是给大规模的城市改造戴了顶新的帽子，目前还存在着大量的整片区改造。

我为什么反对把这两个概念混为一谈？

一座城市可能有两百年，甚至两千年的历史。大拆大建阶段最多可以持续二十年、三十年。在未来，大尺度的、战略性的更新会越来越少，真正支撑城市发展和新城代谢的，是那些位于细胞层面的、无时不刻不在发生的小尺度更新。

深圳在2020年颁布了《深圳经济特区城市更新条例》，上海的城市更新条例于2021年9月1日起施行，其它不少城市也正在研究城市更新相关的地方性法规和特殊政策。这些文件的颁布是为了处理更新中大量复杂的利益关系，更好地解决问题，而绝不是为了给大规模的旧城改造扫除障碍，让开发商能拆得更快、造得更快；或让政府的经济效益出得更快。

把城市更新当作城市改造来做，折射出地方政府依旧保持着大拆大建时期的开发惯性。

一方面，地方政府依旧致力于追求土地价值的最大化；另一方面，地方政府对土地上的相关利益不够重视，认为那些土地价值还没有最大化的地方，是可以随时介入开发的。

在改革开放初期，政府借助开发商的力量进行大拆大建，很大程度推动了中国的城市化进程。当时可供开发的土地都是公有的，土地上也没有私人的产权。城市居住环境普遍较差，绝大部分居民也很希望政府来动迁，所以利益冲突相对较少。

但今天，情况已经发生了变化，土地上存在复杂的利益相关，不能为了城市的某些所谓“整体利益”而牺牲部分老百姓的权利。

另外，大拆大建所对应的市场机制是“土地财政”，这是改革开放之所以成功的关键。在彼时，为了让全国上下能够更积极地开展招商引资，而将“土地财政”的收入层层下放，从地方政府到辖区街道都可以“分一杯羹”，从而养活了大量的人，也迅速推动了城市建设。目前为止，“土地财政”依旧扮演相当主导的角色，所以成片改造依然能给城市带来很大经济效益。

但当城市发展到一定阶段后，过渡依赖“土地财政”就会产生种种问题，城市不可能无限扩张、无限增容。今年6月5日，财政部等四部门发布通知，将在部分城市试点土地出让金政府非税收入划转税务部门征收。也就是说，今后会更强调土地收入的二次分配，由中央根据公共利益的需要统一调配。“土地财政”的甜头我们已经尝了多年，应该到头了。

所以我极力反对继续以城市更新为名义做旧城改造。上海现在所推进的二级以下旧里的成片改造，依旧沿用了过去的城市开发思维。对此，我认为“时代已经过去了 ”，现在应该更多地考虑有机更新、常态化更新会怎么影响经济，而不是继续搬用大拆大建时代的经济模式。

尊重原有的城市生态

当地方政府仍处于大拆大建的惯性中，把城市更新看成是一次新的旧城改造的机遇，并希望把这种经济机遇无限扩大，导致的结果就是：所有地方都希望借城市更新来引进高端的业态和产业，同时成片地把城市中老旧、低端的内容都更新和清理掉。

从城市发展的宏观角度来看，通过城市更新，把低端的业态用高端的业态来替代，有助于提升城市综合实力，是一件好事。但我认为，从目前中国的城市发展背景来看，城市更新应该把关注点放在如何充分尊重城市已有的生态平衡上来。这里所说的生态，不仅是自然生态，更是社会生态和经济生态。过度追求经济机遇，可能会对城市生态平衡产生不可逆的破坏。

拿坊间经常赞许的六本木新城更新案例来讲。如今的六本木是日本旧城改造的一个经典案例。这个项目有效地振兴了六本木地区和东京的经济发展。但假设，东京不是造了一个六本木，而是一口气造了一百个六本木，那会如何？想必不但不会提振经济，反而会对原有的城市经济生态带来根本性的冲击。反观中国，通过过去二三十年的城市建设，很多城市都已经有大量的“六本木”了。现在有条件能成片改造的地方已经不多了，我们难道还要把这些地方都拆除，建成“六本木”？

因此，我认为，今天的城市更新中，所有的开发行为都要更加细致地研究其合理性。一个地方需不需商业综合体？需不需要引入更高端的业态？都要基于这里的现有生态需要不需要。

如果地块内部的生态没有达到平衡，居民们对现状颇多怨声；同时，利益相关者们都愿意把地块拿到市场中，那再出现一个“六本木”可能是好事。如果地块的内部已经形成了平衡的经济生态，那么，建立新的经济生态意味着要把原来的生态“毁掉”。这或许有利于城市的整体发展，但对原有生态中所有的利益相关者来说就是一种“牺牲”。

城市更新是一种针对城市生态的“外力”。我们现在所要反对的不是外力，而是这种外力让地块里的老百姓都成了利益无关方，都成了旁观者、甚至牺牲者。外力要想取得成功，就一定要尊重原来的生态平衡，尊重正在运转的规律，尽可能让利益各方都满意。

土地价值没有最大化？未必是弊端！

假设一个地方的社会生态、经济生态已经处于平衡状态，但是城市空间品质比较低下，或者土地的“最大价值”没有发挥出来，具体应该怎么做？

首先，针对“城市空间品质比较低下”，政府有责任“自上而下”地投入资金来改善环境，也可以动员居民，让他们自己认识到空间品质提升的好处。

很多微更新项目其实已经做到了这一点，有效提升了空间品质。由于没有外部资本的参与，进展可能会比较慢，无法一步到位。但从根本上说，城市的空间品质永远都不可能一步到位，今天做得再好，明天也会有更高的标准，所以这种缓慢、逐步的改善是应该被允许的。

针对第二种情况，也就是没有最大化地“实现”土地价值，这其中有一个思路需要被扭转：所有的第三者——包括政府、开发商，都无权觊觎某个地块的潜在价值。不能因为“你”（例如普通居民）没看到潜在价值，而“我”（例如开发企业、政府机构）看到了，“我”就可以想办法把“你”的利润转移到“我”口袋里去。这个思路是不正确的！如果地块的利益相关者没有认识到价值，或者他们根本不想让价值提升，那就应当让土地保持现状。

政府或者开发商可能会认为：“周围都是高楼大厦，这里放一个小房子太可惜了”。但如果地方的整体生态非常平衡，居民、房主、经营者都对现状很满意，那么，土地价值没有最大化不会产生任何问题，反倒是一些所谓的“价值提升”，有可能产生破坏性。

居民愿不愿意改造，愿不愿意把土地价值释放出来，是他们自己的事！

政府要作为一个“帮助者”，与居民进行商量，帮助他们实现他们自己的权利，而不是直接取代其权利。如果居民觉得居住环境太差了，那政府可以让他们选择；如果想要拆迁，那可以提供拆迁补偿；如果依然想住在这，政府可以投入一定资金来改善他们的环境。如果强制将居民、所有者都赶走，让开发商来开发，那就和过去的旧城改造是一回事了。

两条核心原则构建城市更新新机制

如果居民以及其它利益相关者都愿意对地块进行改造，那就需要进一步来平衡其中的利益关系。

要让一个地方的土地价值最大化，相当于重新构建这个地方的经济、社会生态，会对大量周边邻里产生影响，这需要政府来帮助居民共同解决。

但要完成这一步目前还很困难。我们还没有形成真正的公众参与机制，主要表现为两种状况。其一，很多所谓的“自下而上”、“公众参与”，尚没有触及到参与者的实际利害，可能仅仅是“修个花坛”之类的社区美化工作。其二，等到地块真正要开发、要更新的时候，这些利益相关的居民却又没有权利参与其中；或者参与了，却无法产生实际影响。

这些矛盾的背后，就是城市更新机制的不完善。

正因为缺乏城市更新机制，现在往往有一种错觉，认为城市更新尺度越微小，就越好做。

不管是北京、上海，还是广州，都在做大量的微更新。这种方式不涉及太多资金，也不会太多牵涉到法律上的关系。由于主要依赖政府出资，更新只针对社区的外部公共空间，不能入户。这样一来，公共环境的确是得到了提升，但微更新所绕开的问题依旧没有得到解决，比如房屋内部的更新，这仍是城市更新必须要面对的。

所以，城市更新的机制是现在最需要解决的问题。有了机制之后，政府唯一需要“自上而下”进行控制的就是规划。规划是更大范围内的公共利益要求的平衡，要考虑到地块之外其它人的利益。在法定规划的框架下，土地及土地上财产的所有者就可以根据城市更新的机制来自行改造。

这种容许市民自行更新，政府承担引导角色的机制设计，需要关注两点比较核心的原则：第一，是城市的安全底线。在社会的基本安全面前，没有私利可言；不能为了个人私利，危害社会集体安全。第二，是利益的平衡。城市更新不能无视城市里各种利益相关者。这两点关系看似不相关，实则痛痒相关。首先，城市安全是纯公共性的，但城市更新并不是，不能为了所谓的大部分人的利益，而牺牲少部分人的权利。我们过去经常讲“为大多数人某福利”，是符合彼时的社会发展水平的，但放到现在的社会环境下，可能就不再合适了。社会的进步就体现在，能不能为少数人，特别是为弱势人群某福利。能力越弱、机会越少的人，就越应该获得“照顾”。以这两个原则为基础，进行机制设计，才能够让有机更新更加有活力、更加可持续。

寻找城市更新与市场经济的关系

机制设计的一个重要方向是寻找城市更新和市场经济的关系。

回过头看，为什么大拆大建在过去能推动城市发展？因为它有市场机制作为支撑，也就是“土地财政”。现在我们要让“土地财政”和“大拆大建”都成为过去，就需要问一个关键的问题：适用于城市有机更新的新市场机制是什么？有机更新也要能有利可图，这样才可能持续推动下去。

到目前为止，有机更新和市场经济之间的关联依然缺少研究。以微更新为例，这类项目主要依赖政府投入和老百姓的积极性，缺乏与市场经济的联动，所以很难可持续地自行运转。微更新当然有它的可取之处，但我们不应该盲目地做大量微更新，而是要思考，在社区微更新、社区营造项目中，市场怎么介入？

同济设计创意学院策划推动的NICE 2035未来生活原型街，就对这一点进行了一定尝试。这个项目位于一个老旧小区的主干道上，两侧原先开了大量的底层小店，如早餐店、杂货店等等。环境“脏乱差”，也存在扰民甚至火灾的危险。NICE 2035项目首先由居委会找房主商量，把空间租下来，再通过学院老师的来牵线搭桥，把各个领域的创意实验室、咖啡店引入进来，甚至还包括了一流的汽车公司，阿斯顿·马丁。

这些业态在进入之后依旧能够服务当地社区，并且让空间品质提升了。这些“高端”的业态为什么会愿意进入一个社区空间？实际上对它们而言，进入社区也是一个很好的选择：一来可以在日常生活中吸取灵感，二来可以把他们的理念更好地渗透到社会的各个阶层。这不失为一种良性的市场机制。

这个案例其实说明：城市的有机更新、微更新是可以有另一套市场机制的。政府在推进城市更新的政策、法律时，也应该重点关注这个部分。

市场越高级，博弈就越复杂

我们现在的城市更新遇到了大量的矛盾冲突，本质上都是利益的不平衡。

每个人的生活诉求都不一样，有人需要房子大一点，而有人想要安静一点，而市场经济最大的妙处就在于，可以把好多的不平衡通过一个共同的标准来持平，这个标准就是资金量。

但需要注意的是，市场经济各主体之间的博弈是无法一蹴而就的，需要慢慢谈。

以先前提到的六本木为例，这个项目从立项到竣工花了约17年。动迁过程漫长而复杂，每家都有不同的需求，就得挨家挨户地谈。再比如上海的田子坊，发展早期，底层的商铺也经常会对二楼的住户产生影响。最后怎么达成平衡？一楼和二楼互相商量、博弈，想出一个大家都能接受的方案。商家可以给楼上住户提供资金，让对方搬到更好更安静的地方去住。这样一来，楼下楼上的空间都可以拿来做生意，而楼上的空间仍然属于原住户。于是，住户赚到了钱，又改善了居住条件，何乐而不为呢？

市场越高级，博弈就越复杂。今天的城市更新往往求速度、求效率，企图三五年内达成某种宏观的目标，从而过分追求一个简单的市场，拒绝复杂的博弈，这也是一个误区。

在机制探索的过程中，除了寻求与市场经济之间的关系，还要研究如何打通公权与私权之间的通道。

为什么要打通这条通道？首先是为了解决城市的安全隐患。

对于像上海这样高层建筑林立的城市，一旦发生火灾，扑救相当困难，存在着很大的安全隐患。高层建筑消防如今还是一个世界难题，除了救火，我们还应该研究如何更好地逃生。我们目前的应对方式是设置室内消防信道、逃生信道，但这些室内通道不能保证百分之百的畅通和安全。在有些国家，比如日本，会要求在所有建筑的外部设置逃生通道，主要是通过阳台。但在我国，阳台是住户私有的，要使它变成一个公共通道，就会产生公权和私权之间的矛盾。

设想一下，我们能不能不封阳台，并在每家的阳台上架设一段逃生的楼梯或者软管？这些内容实际上都属于微更新的范畴。在涉及生命安全的时候，我认为公权一定比私权更重要，如果要让未来的城市变得更安全，就要有能够打通公权与私权之间通道的机制。

此外，我们目前正在逐渐拓宽历史遗产保护的对象，越来越多地涉及到私有的建筑遗产，保护级别也很高。建筑遗产对全民来说都有历史价值、社会价值，国家有义务花钱来保护。但遇到的问题是，房主不一定希望政府来修他的房子。相反，对其它老百姓来说，政府凭什么要用全体纳税人的钱，来修某个人的私人住房？这也是公权和私权之间没有协调机制所造成的。（作者系中国城市规划学会副理事长）

本文摘录自《招商引资研究报告》2022年6月号