县乡政府如何运行？

承上启下、连接城乡，县域在中国式现代化进程中具有重要地位。

近年来，县域结构发生哪些变化？县级政权在面临压力时如何保持灵活性和适应性？日前，华中师范大学中国农村研究院田先红教授新著《韧性：县乡政府如何运行》由中国人民大学出版社出版，从干部激励与流动、权力配置与运行、事权分配与落地三个纬度，对县乡政治运行进行深入思考和观察。

出生于1981年的青年学者田先红，长期从事县域治理、基层信访政治、政治社会学等研究，迄今在城乡基层社会开展田野调查累计超过1300个工作日。近日，田先红接受“政事儿”专访，深度解码县域治理。

田先红（受访者供图）

谈县域的重要性
“县级政府是推进中国式现代化的重要主体”

政事儿：你在后记中说，“只有深入一线治理的场景，我们才能对基层生活和治理的微妙性、复杂性感同身受。”可以谈谈该书创作过程吗？期间做了哪些调研工作？

田先红：社会科学是研究人类社会的学问。社会科学研究终归是要回应时代、社会的问题，特别是重大问题。我们长期以来大力引进的西方社会科学理论，也是西方学者在观察、解释西方社会基础上建构的。要回应时代和社会之问，必须深入社会实践。开展田野调查是深入观察社会实践的重要方式。田野调查有助于我们摆脱既有理论和刻板印象的束缚，更好地去发现与既有理论知识相悖的问题，发掘社会事实的内部机制，形成对社会实践更加整全、深刻的理解。在此基础上建构的理论，可以更加贴合社会实际。总之，实践是理论的源泉。只有扎根实践，学术才能有长久生命力。近年来，党中央强调把论文写在祖国大地上，大兴调查研究之风，对于改造我们的学风、构建中国社会科学自主知识体系具有重要意义。

我早些年主要从事基层信访治理研究，大约15年前在乡镇围绕信访问题开展专题田野调查，在调查基础上写作了《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事》一书。2013年前后，我曾在华北某县开展为期4个多月的驻点田野观察，原计划在调研基础上写作一部关于县域信访治理的著作，后来由于多方面原因该计划被搁置。2016年前后，我和杨华等人合议，可以将研究领域拓展到县乡治理。2016年7月，我们就在浙江宁波下面一个县做调研，开始涉猎县域治理。那时候我们完全是凭兴趣去研究这个领域，不带课题任务，也不带理论预设。在这之后，我又在全国十余个省份围绕县乡治理开展调研。每次完成调研，我们一般会写作论文、随笔等。《韧性：县乡政府如何运行》就是在这些调研基础上写作的成果，算是这些年关注县乡治理的一个阶段性总结吧。

政事儿：该书主题聚焦县域治理。作为国家治理体系的一部分，我们应该如何理解县域在中国式现代化进程中的地位？如何看县域对大国治理的重要意义？

田先红：县域在中国式现代化进程中具有重要地位。党的二十大报告提出“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。习近平总书记在党的二十大报告中强调要全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设。新型城镇化和农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分。乡村振兴的战略目标是以县域振兴带动农业农村现代化和农民城镇化。早在2022年5月，中办、国办就印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出“以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力”。县域被国家赋予推进中国式现代化的重任。

县域党委政府是县域发展的直接推动者，是国家乡村振兴战略的一线执行者和责任人。在推动城乡融合发展过程中，乡村发展规划、产业结构布局、公共服务供给和要素资源配置等方面都需要县域党委政府来统筹谋划和落实落地。因此，县域党委政府的角色、行为和能力关乎县域治理的效能，进而影响着县域城镇化和乡村振兴的成效。

县域对于中国这样一个大国的国家治理具有重要意义。首先，县级政府是国家政策的转化器。中国作为一个大国，行政体系存在多个层级、各地经济社会发展水平存在较大差异。国家政策既要确保统一性、权威性，又要兼顾地方性、多样性。为了兼顾二者，地方政府尤其是县级政府的角色就至为重要。中央的统一、宏观、模糊的政策，层层传达到县级，需要县级政府根据本县实际，将其转化为可操作、能落地的具体举措。与省、市级地方政府相比，县级政府距离乡村基层社会更近，更能掌握基层社会的实况。县级政府机构健全、职能完备，具备在辖区范围内进行政策决策的权力。相反，乡镇作为“不完全政府”，其权力、资源、职能都较为有限，难以担负起政策转化的重任。如此，国家政策转化的重任自然而然地落到县级政府。县级政府成为国家政策转化的重要枢纽。

其次，县级政府是地方经济的发动机。与乡镇相比，县级政府具有较大的经济自主权。它掌握着辖区内的土地开发权、财政权、发债权等，具有较为完备的经济发展权能。而乡镇政府要么不具备这些权能，要么只具备有限的权能。特别是改革开放以来，县级政府在我国经济社会发展中扮演着日益重要的角色。县的重要经济地位催生了广为人知的“百强县”排行榜。1992年，全国首届“百强县”排行榜发布，引发社会各界广泛关注。自1995年起，党中央数次表彰全国优秀县委书记。2014年，中共中央党校举办了第一期县委书记研修班。这些都表明县在中国经济发展中的重要地位以及国家对县的高度重视。

再次，县级政府是中国城镇化的助推器。县域城镇化是中国城市化体系的重要组成部分。县域内既有城镇，又有乡村。县级政府在实施乡村振兴、推进城乡融合发展中发挥重要作用。县域城镇化需要促进农村人口向县城有序转移。改革开放以来，县级政府通过集约土地、财政、金融、公共服务等资源，快速推动着县域经济社会发展和城镇化进程。

凡此种种，均凸显了县域对于大国治理的重要意义，也充分彰显了党、国家和社会各界对县域发展问题的高度关注。县级政府是推进中国式现代化的重要主体。可以说，没有县级政府的积极性、能动性，地方经济便难有活力，农业和农村现代化便困难重重。

谈《韧性：县乡政府如何运行》
“聚焦县域治理中的体制、机制及二者之间关系问题”

政事儿：具体来说，该书要回应哪些问题？

田先红：分析重点放在揭示县域治理体制保持灵活性和适应性的主要机制上面。确切而言，本书聚焦于县域治理中的体制、机制及二者之间关系问题。县级政府的积极性、能动性是如何产生的？县域治理体制优势如何转化为治理效能的？县域治理体制何以能够保持活力、体制优势如何转化为治理效能，进而揭示中国地方治理活力的奥秘，是我通过田野调查研究试图讨论的核心议题。具体而言，本书主要内容包括以下三个层面。

第一，研究县域治理体制。县域治理体制是县域治理中一系列制度、组织、权力分配的总和。它为县域治理提供了基本的权力架构、组织载体和资源基础。县域治理体制具有相对稳定性。党政体制是县域治理体制的最重要构成部分。在中国政治生活中，政党是核心能动者。同样，在县域党政体制中，县委也发挥着主要领导作用，就县域内的政治经济社会等方面事务做出重要决策。县域治理体制的结构、功能及其演变需要进行深入分析。具体研究内容涵盖党政体制、条块体制、权责结构等。

第二，分析县域治理机制。县域治理机制是县域治理体制运行的过程和方式。它是县域内各个治理主体围绕某一特定的治理目标，在相应的治理规则支配下，通过配置和运用资源所展开的互动过程。本书主要对县域治理中的动员、激励和政策执行机制等展开分析。

第三，厘清县域治理体制与机制之间关系。体制与机制的内涵、功能等都存在差异，但二者也是相互联系、相互作用的。研究县域治理体制与机制之间的关系，就是要分析体制和机制之间的互动作用以及二者相互转化的基础、条件和路径等。如，县域治理体制如何规定了治理机制的运行方式，治理机制如何影响治理体制的运行效率，治理机制如何在特定条件下转化为治理体制等问题。

政事儿：你的研究更注重理论解释。对于田野调查来说，要实现从经验现象到理论生产的跳跃，难度在哪里？

田先红：中国社会科学需要借鉴吸收国外的优秀理论和方法，要保持开放的心态。同时，也应注意到，社会科学理论具有时代性、地域性。国外社会科学理论也是国外学者在回应他们的时代和社会问题的基础上产生的。中国作为一个有着悠久历史传统的文明大国，为我们构建和发展自主的社会科学知识体系提供了得天独厚的条件。而且，当前中国正处于经济大发展和社会快速转型的过程中，有相当丰富的、独特的现象和问题值得我们去研究。我们应该有信心去努力构建既能彰显中国特色又能增进同世界社会科学交流与对话的理论，促进不同文明交流互鉴。

从个人的研究体会来看，要将田野调查获取的经验现象升华为理论，确实有不小的挑战。我觉得最主要的难点在于怎么样找到有关经验现象的核心机制，并形成与既有研究的有效对话。这不仅要求研究者具有对经验的高度敏感性，在调查过程中保持开放的心态，而且要有扎实的理论储备，阅读相关文献。在经验与理论之间来回穿梭、反复琢磨。

谈县乡体制内调查
“跟村庄调查相比，在县乡调查确实难度大一些”

政事儿：从学术研究的视角来看，把县域政府作为研究单位，难度大吗？县乡体制内调查研究，你是如何入场并获得有效信息的？

田先红：跟村庄调查相比，在县乡调查确实难度大一些。首先，县乡特别是县级政府的体制化程度更高。县乡政府有着较为严格的组织、宣传纪律。这给调查者带来了一定的入场门槛。若要跟县乡干部熟悉，获得更为丰富可靠的信息，需要较长时间。其次，县乡干部作息时间比较规范。他们上班期间有公务处理，一般需要提前预约才能接受访谈。不如在村里调查农民那么方便。再次，县域社会规模更大，治理现象更为丰富，关系机制远比乡村复杂。这给研究者带来了较大的挑战。

县级政府部门多，现象复杂，选择某一个专题或者部门开展调查，才更具有可操作性。比如，在写作时，我们的田野调查就曾围绕干部流动、机制创新、项目制、财政等问题开展专题调研。除此之外，我们还可以选择一个部门，比如县委办、应急局、农业农村局等，开展调研。围绕特定专题或者部门调研的一个很重要的好处，就是有利于将调研限定在一定范围，这样才能更加高效、深入。

再次，调研方式可以灵活多样。如果调研时间不长，可以采取通过官方安排访谈对象的方式。比如，通过县委办联系某个局安排访谈对象，或者通过部门内部的领导、综合办公室安排访谈对象。如果调研时间较长，可以采取参与式观察的方式，通过跟县乡干部密切交往互动，逐步建立信任关系。现在国家也鼓励高校科研人员到地方服务锻炼，可以借助这些机会到政府部门去挂职。我这两年就非常鼓励我指导的博士研究生采取实习、挂职的方式到县乡政府去锻炼。一方面，可以增强他们与人交往的能力，另一方面，也可以趁机做一些比较深入的内部观察。这对于他们今后的人生、职业发展都很有帮助。

田先红团队在调研（受访者供图）

谈县乡体制内工作人员年龄结构变化
“越来越多‘90后’、‘00后’进入县乡体制，他们心态普遍比较开放、善于思考总结”

政事儿：县乡体制内工作人员的年龄结构变化，是不是对你的研究也有很大影响？

田先红：这几年在县乡调研，感觉县乡干部的结构变化主要表现在三个方面：一是年轻化。越来越多的“90后”、“00后”进入县乡体制，有的甚至已经晋升到领导岗位。二是知识化。总体而言，县乡干部的学历程度越来越高，较多的本科、硕士都进入县乡政府。在一些地方，特别是沿海发达地区的县乡政府，甚至引进了一些博士。有的已经进入县级或者更高层次的领导班子。三是性别结构变化。越来越多的女性进入县乡政府工作。一些女性还担任了县乡政府的主要领导职务。相较多年前，这是一个较大变化。

县乡干部结构的变化，对我们调查研究也有一些影响。这些年轻干部有几个特点：一是心态普遍比较开放。他们的防备心理相对要更轻一些，知道我们研究者是干什么的，有助于我们开展调研。前段时间，我在某地调研访谈一个“80后”镇长时，他非常敞开地给我们讲了相关的情况。这令我都感到吃惊。这个镇长自己也说：“我知道你们是干什么的，我以前也写过报告、材料的，你们在报告里面肯定不会写明是谁谁谁、在哪里说的，所以我是完全敞开地跟你们讲。”有这样的访谈对象、这样的调研环境，不仅能够让我们获得更多的真实有效信息，而且调研也变得轻松许多。

二是善于思考总结。一些年轻干部具有一定理论基础，平时会读书，对于工作中的一些问题，会有自己独立的思考、分析，跟他们访谈时，他们不仅仅是介绍工作经验，而且有比较深刻的体会、提炼，不仅讲现象、问题，而且讲背后的道理，还可以跟我们一起探讨。有些干部还会主动建议、提出一些值得研究的问题。这些对启发我们的研究思路、开拓我们的研究视野具有重要帮助。

谈国家治理的一统性与灵活性
“一统性与灵活性之间是否保持动态平衡，将极大地影响着国家治理绩效”

政事儿：你详细分析了县域官员的晋升渠道。通过调查，你认为影响县域官员晋升的重要因素有哪些？

田先红：影响官员晋升的因素，学界已有很多研究讨论。有的人强调绩效更重要，比如经济学者提出的晋升锦标赛理论。也有的人强调关系或者社会资本对于官员晋升很重要。党的十八大以来，随着制度建设的不断推进，基层行政的规范化不断加强，基层政治生态得以极大改善。能力、绩效因素在基层官员晋升中的重要性进一步提高。

我觉得，“关系论”和“绩效考核论”都有其片面之处。“关系论”注意到了地方官员晋升的政治关系网络因素，但地方官员晋升显然不能都归结为关系因素，否则就无法解释中国发展奇迹。同时，地方官员晋升也并不是如政治锦标赛理论所预设的那样是以目标管理考核绩效为主导。我认为，中国地方官员晋升确实是能力、绩效导向的，绩效考核是政府激励的重要手段。但是，此处所谓绩效，并非目标管理考核绩效，而是政治评价，即依重点任务完成情况和能力进行选拔。

政事儿：你提出，一统性与灵活性是中国国家治理的一对基本关系，也是贯穿中国国家治理的一条主线。如何理解这对关系？

田先红：中国作为一个大国，治理规模庞大，纵向管理层级较多，中央需要拥有强大的权威，以确保各项方针政策的落实。中央权威的一统性集中表现为体制、政治和政策的一统性。因此，中国国家治理的一统性与灵活性之间的关系具体可从三个维度去理解。

首先，体制的一统性与机制的灵活性之间的关系。体制是一种基本的制度架构。它的一统性表现为：一是体制的普遍性。所谓普遍性，即体制在不同层级、不同地区甚至不同领域，具有总体类似的特征和构成。学界概括的“职责同构”现象便是体制具有普遍性的重要例证；二是体制的稳定性。即体制在较长的时段内总体而言保持稳定，一般不轻易变动。在体制一统性的前提下，治理机制具有灵活性，即可以建立和创新各种治理机制，来整合体制中的人、财、物资源，激发体制的活力。

其次，政治的一统性与治理的灵活性之间的关系。政治的一统性，是指国家在政治上是大一统的。中国作为一个大国，必须确保中央的至高权威，要保证政令畅通。中央权威不容挑战，各地党委政府必须有正确的政治站位，与中央保持高度一致。在治理层面，则应具有一定的灵活性，各地、各领域可以根据实际情况来开展治理。

再次，政策的一统性与执行的灵活性之间的关系。对于大一统的国家而言，国家政策必须具有统一性。这表现为：一是中央政府享有最高政策制定权。二是中央的政策具有指导性。中央政策从总体上、原则上作出规定。它对于各地政府执行政策具有宏观指导意义。但是，在执行政策时，各地政府可以具备一定的灵活性，可以根据辖区内实际情况制定政策落实方案。在中央出台的诸多政策中，往往都会要求各地在不违背中央政策精神的前提下根据自身实际制定政策实施方案。这便是政策一统性与执行灵活性的具体表现。

总之，国家治理既要有一统性，又要有灵活性。一统性与灵活性之间是否保持动态平衡，是否能够顺利实现转换和支持，将极大地影响着国家治理绩效。对于中国这样一个各地区、各层级发展非均衡的大国而言，实现灵活性的一个前提，就是要考虑不同地区、不同领域的实际情况。换言之，大一统的体制需要适应不同地域经济社会文化的实际情况，需要因地制宜地进行创新，才能够使中央统一的方针政策更好地落地。尤其是地方和基层政府需要将中央和上级的政策与本地实际相结合，对政策进行转化。

谈乡镇治理体制机制创新
“将在很大程度上决定了国家治理的灵活性能否实现”

政事儿：如何看乡镇在保持国家治理灵活性中的作用？乡镇治理体制机制创新的实质是什么？

田先红：中国幅员辽阔，地域差异较大，不同地方拥有不同的实际，各地政府在基层治理中形成不同的治理机制创新。乡镇作为行政体制的最低层级，直接关乎国家各项方针政策的落地。大一统体制灵活性的实现，需要乡镇作为载体。同时，乡镇不仅组织机构不健全，而且人财物资源相对匮乏。若乡镇不进行治理机制创新，将难以甚至不可能承接和完成各种自上而下下达的治理任务。因此，乡镇能否进行治理机制创新，将在很大程度上决定了国家治理的灵活性能否实现。

我认为，乡镇治理机制创新的实质是激活体制资源、使体制更好地对接乡村社会，其核心就是如何激励人的问题。乡镇通过治理机制创新，重新配置权力资源，建立起一套新的激励结构。乡镇的激励结构主要包括两个层面，一是激励对象，二是激励手段。

就前者而言，乡镇需要根据自身的人力资源状况确定主要的激励对象，比如在班子副职领导较多的乡镇，如何激励调动副职领导的积极性就至关重要，而在事业编干部较多的乡镇，事业编干部就应该是乡镇的重点激励对象，而在年轻干部较多的乡镇，必须充分激励年轻干部。

就后者而言，乡镇需要根据自身掌握的资源状况来采取相应的激励手段。比如，在经济资源较为丰富的乡镇，经济激励可以作为乡镇的主要激励手段。而在政治资源相对较多的乡镇，政治激励就应该是乡镇的主要激励手段。乡镇通过治理机制创新，建立新的激励结构，使乡镇的人财物资源达到更优匹配状态，尽可能实现人尽其才、物尽其用。由此，乡镇治理保持了灵活性、适应性，国家治理的灵活性也在一统体制的最末端得以实现。

谈县域治理结构从结果管理向过程管理转变
“带来了一系列新的治理效应”

政事儿：你和多位研究者都提到，县域治理结构近年来发生变化，上级监管下级从结果管理向过程管理转变。如何理解这一重大变化？带来了哪些治理效应？

田先红：结果管理模式主要侧重对基层干部治理任务目标完成情况的管理。结果管理模式主要有几个特征：在管理目标上，以调动积极性为主；在考核方式上，上级注重结果导向；在行政手段上，主要采取包干制；在自主空间上，上级赋予下级较大的自由裁量权。

过程管理模式则侧重对基层干部行政过程的监管，高度强调行政过程的规范化。县域过程管理模式的主要特征包括：在管理目标上，以监督干部为主；在考核方式上，以过程监管为导向；在治理手段上，以行政体制为主；在自主空间上，基层自主行政空间较小。

县域治理体系从结果管理到过程管理模式的转变，带来了一系列新的治理效应。其中的正向效应包括：

一是基层治理越来越规范。基层干部的规范行政意识增强，更加注意按照制度、规范来开展行政活动。一些研究者也观察到，基层治理的规范化、技术化、行政化趋势日益强化。

二是基层干群关系得以缓和。随着国家对县域基层干部行政过程管理的加强，基层干部乱作为、侵害群众权益的现象大幅度减少。此前干群之间紧张关系局面被缓解。基层干部越来越注意群众的感受，“情感治理”“打感情牌”的特征日益明显。干群关系呈现和谐局面。

但同时，也带来了一系列负向治理效应，具体如下：

一是县域政府的自主性弱化。自上而下权力收紧、制度规范建设的强化，使得县域政府的自由裁量权缩小，县域政府自主行政的空间被压缩。

二是基层干部的情感体验弱化。在过程监控管理模式下，县域基层干部大多是机械执行上级的任务命令，其干事创业的成就感、荣誉感降低。

三是县域治理的自主空间被压缩。他们不再通过变通、打政策擦边球、打破常规、大胆创新来谋求县域发展空间，而选择墨守成规、谨小慎微。

四是县级中转站角色的弱化。随着县域自主行政空间的大幅度压缩，基层干部难以再将上级安排的任务与本地实际进行结合，而更多的是机械地执行上级命令。县级作为承上启下的中转站角色弱化，其进行政策转化和输出的功能被弱化。

五是县域基层避责现象。伴随县域治理过程监控的强化，县域政府自主性削弱，一些基层干部采用按章办事、痕迹管理、形式主义等消极避责行为。他们忙于应付各种自上而下的政治任务。基层干部的“不出事”逻辑日趋明显。他们倾向于讨好群众，选择向群众妥协退让。

谈为基层减负
“要减少各种自上而下的达标升级、创新创建任务”

政事儿：中办、国办也多次下发通知，要求解决形式主义突出问题，为基层减负。你认为解决基层形式主义的关键在哪里？

田先红：近几年基层负担重，形式主义屡禁难绝，主要有三个方面的原因：

一是上级给基层安排的任务多，基层形成多中心工作模式。“上面千条线，下面一根针”，即使上面每个部门增加一点任务，汇聚到基层的任务也会呈几何级数增长。上级安排的很多任务要求高、时间又紧，实行顶格管理，基层疲于应付。

二是权责不明晰。一些上级部门将本属于自己职责内的事情下压到基层。上级部门更多充当考核、监督者的角色。在调查时，有基层干部形容现在基层是“一个人干，两个人看，三个人耍笔杆子，四个人督办”。上级部门和基层的权责关系不清，为一些上级部门趁机向基层“甩锅”提供了条件。

三是上级供给的一些政策与基层实际不符。执行这些不符实际的政策时，基层干部不能违背上级命令不执行政策，同时又不能因为执行不符合实际的政策而与群众发生冲突，只好采取形式主义的办法应付。

解决基层形式主义，给基层减负，一是要减少各种自上而下的达标升级、创新创建任务，让基层能够有充分、自主的时间和精力去谋划、完成重点工作。二是要理顺基层权责关系，特别是上级部门要切实担当履责，不能借给基层扩权赋能和属地管理之名搞“责任甩锅”，自己当“甩手掌柜”。三是要给基层一定的政策弹性空间。基层自由裁量权太大，容易滋生违规违法行为，如果基层没有自主权，就容易滋生形式主义。所以，给基层的弹性空间要适度，使其既不至于违规违法，又不至于无法执行政策。

政事儿：近日，云南省公布一个典型案例：大理州剑川县向乡镇下放行政职权过多过急，导致基层接不住管不好。你如何评价这个案例？

田先红：放权赋能、充实基层，这一改革政策的出发点是好的。其目的是解决长期以来被大家诟病的基层权责不匹配、“九龙治水”“管得了的看不见，看得见的管不着”等问题。但是，在改革中，也存在政策一刀切、上级借改革之机“甩锅”等现象。据我们近年来的调查，大理州剑川县在改革中出现的问题并非孤例。对于放权赋能，乡镇领导普遍是欢迎的，因为改革可以给乡镇增加人员编制，充实乡镇的力量。我认为，在这一轮放权赋能改革中，应该注意几个方面：

首先，改革要因地制宜、结合实际进行。在中西部地区，特别是山区农村，乡镇人口流失严重，常住人口不多。这些乡镇的执法、管理事务较少，即使给这些乡镇下放了执法权，也难有用武之地。相反，在发达地区，乡镇人口规模大，执法、管理事务多，可根据当地实际需求、有针对性地给这些乡镇下放部分职权。

其次，应加强改革配套的资源保障。在下放执法、管理权限的同时，应该给乡镇配套相应的人员、编制。上级部门不能只借下放权限之机甩锅卸责、一甩了之。

再次，要考虑改革成本问题。给乡镇下放权限、增加人员编制，属于对既有的县乡治理体制进行调整，需要付出大量的成本，这些成本包括人员供养成本和部门间磨合成本等。如果在某些地方改革成本过高，且收益甚微，那么可以考虑不轻易搞权限下放、改变县乡治理体制的做法，而是通过机制的建设和创新来解决一些问题。

谈基层监督
“在加强监督、强化法律制度权威的同时，要进一步理顺基层体制”

政事儿：近年来基层监督问责体系不断完善，对基层治理能力建设来说有哪些作用？

田先红：对于基层干部的一些违规行为，如果监督部门放任不管，可能导致违规现象更为严重，但若真要追究起来，乡镇干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不可，便形成了所谓监督悖论。

近年来，基层监督问责体系的不断完善，对于基层治理体系和治理能力建设具有重要意义。

首先，有助于基层治理的合规化。长期以来，基层治理的非规范化问题较为突出。一些基层干部在工作中存在优亲厚友、搞特殊主义等现象。有些干部为了给他人解决问题，打法律制度的擦边球，甚至突破纪律、法律的红线。随着监督问责体系的不断完善，基层干部违规违法的空间大大压缩。干部按照法律、制度办事的意识不断增强。基层讲规矩、重制度的氛围日渐浓厚。这些都有利于推进基层治理的合规化。

其次，有助于增强决策的科学化、合理化。以前基层一些主要领导干部存在搞一言堂、拍脑袋决策、破坏民主程序等现象，决策失误带来较大损失。随着监督问责体系的完善，领导干部的决策权受到更大约束，按民主程序科学决策的理念日益深入人心。同时，辅之以终身追责等问责制度的设计，有助于增强领导干部决策的风险、责任意识。

再次，有助于增强基层工作推动能力。基层治理中存在的不作为、慢作为、乱作为等现象，使基层政府工作推动能力弱化，导致党和国家的政策执行陷入困境。监督部门的介入和问责制度的完善，可以提高基层干部的担当作为意识，加强对基层工作推动过程的监督管理，为基层政府推动工作注入更强大的势能。

最后，有助于巩固党的群众基础。基层干部行为不规范、基层治理中的“微腐败”等现象，容易在广大群众中造成不良影响，恶化干群关系。基层监督问责体系的完善，可以进一步规范基层干部行为，改善基层干部群体的形象，进而改善基层干群关系，巩固党的群众基础。

当然，一些不合理的监督问责制度也可能产生负效应。比如上级对基层频度过高的督查检查，使基层政府忙于应付迎检，耗费了不少精力和资源。一旦基层出现问题，上级不问青红皂白，一味滥用问责权力，缺乏容错纠错机制，也容易打击广大基层干部的积极性。

总之，如果监督过严，易造成打击面太宽，伤及基层干部积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，还要进一步理顺基层体制。基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要理顺基层体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。

谈县域治理的自主性
“县域政府的能动性大小，极大地影响着地方治理的活力和效率”

政事儿：这是否也与县域治理的自主性密切相关？你如何理解县域治理的自主性？难点在哪里？

田先红：当前一些基层干部消极避责、不敢担当作为，跟县域治理的自主性弱化有一定关系。所谓自主性，是指行动主体依据自身利益诉求而采取行动的能力。县域自主性是指县域政府为了实现特定治理目标而拥有的行动空间及所采取的相应行为。具体而言，县域自主性主要包括四个层面的内容：

一是县域政府制定决策的自主权，即县域政府在多大程度上能够根据其自身目标来制定决策，而避免来自上级或者其他利益主体的干预。决策自主权应该是县域政府自主性的核心内容。

二是县域政府在执行上级政策过程中的自主转化权，这方面的自主性涉及县域政府将上级政策与本地实际相结合的能力。县域政府是国家政策输入乡村社会的中转站，县域政府的政策中转功能的充分发挥，有利于创造性地执行自上而下的国家政策。县域政府将国家政策进行转化，使其与县域社会实际相结合，这直接关乎国家政策的落地成效。

三是县域政府在资源调度、整合中的自主性，即县域政府能够在多大程度上根据自身需求来调度和整合资源。在谋求自身利益、实现治理目标过程中，县域政府必须拥有相应的资源予以支撑。国家资源尤其是各种财政专项资金自上而下进入乡村社会时，需要在县级进行再分配，以更好地契合县域社会实际和县域政府的发展目标规划。县域政府在国家资源再分配中自主性的大小，在很大程度上影响着资源使用的效率。

四是县域政府的能动性，即县域政府在县域治理中所呈现出来的主动性、创造性。能动性是县域政府自主性的重要标志。一个缺乏能动性的政府，很难说是具有高度自主性的政府。县域政府的能动性大小，极大地影响着地方治理的活力和效率。

当前，县域治理的自主性难题集中表现为县级政府的自主权权能结构的失衡。一方面，县级政府的某些自主权未能得到充分发挥，比如县级政府的政策转化权行使不足，未能将国家宏观政策与本地实际有机结合，导致政策的可执行性差，带来政策的硬执行，损害基层干群关系，或者形式主义地执行，导致资源浪费。

另一方面，县级政府的某些自主性持续扩张，比如一些地方在县级主要领导的决策推动下，集中资源上马一些不切实际的大项目，打造亮点工程，同样导致资源浪费。所以，县级政府的自主性呈现为一种悖论的面向，在某些方面看似受到约束，但在另一些方面又似乎约束不足。未来可能还是需要通过制度建设来进一步理顺县级政府的自主权权能结构。

谈县域政策共同体
“有效地解决了大国治理的政策一统性与执行灵活性的问题”

政事儿：你提出“县域政策共同体”，如何理解？从政策执行来看，县域政策共同体是如何运转的？目前，县域政策共同体面临哪些新挑战？

田先红：政策共同体是指各政策执行主体围绕政策执行过程而形成的合作、协调、沟通的团体。县域政策共同体的运转包括三个方面：

首先，政策转换机制。一是政策目标耦合。县级政府需要结合本地实际制定政策实施总体方案，将上级的政策目标与本地经济社会发展目标相耦合。政策目标需要符合县域党委政府的发展规划，对一些不符合本地实际的政策要求进行修正。二是政策方案细化。县级政府需要在上级政策总体框架下制定本县的政策实施细则、依据、标准等，形成一个更加细致的政策文本。除了细化政策文本外，县级政府还通过会议，面对面地向下级解释、传达政策精神和要求。通过这些程序，县级政府将模糊性政策清晰化、抽象政策具体化，从而实现政策的操作化。三是政策工具选择。在县一级，政府必须确定选择何种政策工具来完成政策任务。这些政策工具包括考核奖惩、财政资源配套、人力资源调配、成立新型机构等。

其次，政策动员机制。党组织在政策动员中发挥核心领导作用。对于一些重要的公共政策，往往会成立党的领导小组，依靠党的权威推动政策落实。围绕政策落实问题召开的会议，既可发挥政策解释功能，又可以发挥宣传动员的效果。此外，县级政府还需要进行资源动员，为乡镇执行政策提供指导、帮助，提供人财物等资源支持，使乡镇具备执行政策的资源基础条件。

再次，政策沟通反馈机制。当乡镇、村级执行政策遇到难题时，可以跟县级政府进行有效沟通、反馈，县级政府及时进行答疑解惑、进行协调，政策反馈渠道比较畅通。

经过上述几个机制、环节之后，县级政府可以根据乡、村反馈情况对政策进行修正、调整，从而进入新一轮的政策再生产过程。县域内就由此形成了一个由县、乡、村三级构成的政策共同体。在这个共同体内，政策可以进行有效循环，既可以自上而下转化，又可自下而上沟通反馈。这个共同体有效地解决了大国治理的政策一统性与执行灵活性的问题，较好地解决了国家政策执行“最后一公里”难题。

我认为，当前县域政策共同体也面临着新的挑战：

一是政策任务大量增加。县域承担的中心工作泛化，形成多任务格局。上级安排的各种达标升级项目，要求高，顶格管理，给下级预留的完成时间短。当政策下达到基层时，缺乏充分的时间进行传达、解释、布置。县乡体制高速运转，体制过热，都疲于应付各种自上而下的政策任务，缺乏足够时间和空间去进行政策反馈和沟通。

二是县乡体制的刚性化。上级为了规避政策执行的问责风险，不愿对政策进行转化，一味向下级甩锅、卸责，出了问题就将责任推到下面。在执行政策过程中，县级往往只安排任务、下达命令，对下级进行严厉的考核、问责。上下级之间难有耐心细致的思想沟通，缺乏详细充分的支持、指导。

三是政绩刚需效应。一方面，县级政府有强烈政绩需求，自己要出政绩，有自己的中心工作任务。县级政府要花费主要时间精力在自己的中心工作任务上面；另一方面，自上而下的各种政策任务繁多，对于很多政策任务，县级政府无暇兼顾，只能向下甩锅。

如此，县域内政策的大循环难以进行，政策大循环变成了自上而下的单向度执行，上级只顾下达政策，给下级安排指标任务、下达命令，借助考核问责制度对下级进行强压。上下级之间的反馈沟通渠道越来越窄、政策解释空间越来越小。

谈县域社会活力
“东部发达地区的县域社会普遍较有活力”

政事儿：五一假期，县域旅游火起来了。这是否意味着县域社会活力正在激活？

田先红：这个问题我觉得应该辩证地看。首先，这些县域旅游的火爆背后都是有一定原因的。县域旅游发展跟这些年乡村振兴战略深入实施、县域基础设施改善有关系。各地政府在乡村振兴过程中不断加大对县域旅游的投入，吸引城市人口去乡村旅游。一些地方县域旅游的火爆具有一定的网红文化意味，靠“出圈”火爆。一是疫情后大家旅游热情整体高涨；二是一些地方的县域旅游业也尽可能往年轻人审美上靠近，先是网红打卡带动，制造舆论话题；三是本地政府号召，全民动员，建构和营造本县市的城市形象，比如淄博烧烤、东北冰雪旅游等。至于这些是否意味着县域社会具有活力，要看这些县域旅游的“火爆”是长期的还是短暂的。如果仅仅只是短期内、节假日期间比较火，而平时都归于冷清。我觉得不能算是县域社会活力被激活。

其次，影响县域社会活力的因素。据我们调研观察，影响县域社会活力的主要因素有几方面：一是人口因素。县域社会是否有活力，关键在人。如果县域人口数量大，特别是常住人口多，就能拥有更加丰富的生产、生活业态，也能较好地带动县域旅游、消费等。二是产业因素。如果县域产业发达，提供的就业机会多，自然能够吸引更多的人口。三是区位因素。如果县城具有区位优势，交通条件便利，毗邻大城市，能够承接大城市的一些产业、产能，吸引城市人口到县城旅游消费，这样的县域社会也会有活力。四是资源因素。如果县域内拥有一些独特的资源，比如拥有著名的风景区等，这样也能吸引外来人口。

据我们调查，东部发达地区的县域社会普遍较有活力。这些地方的县域产业比较发达，就业机会多。县域成为人口净流入的地方，生产、生活等各种业态较丰富。在这些地方，甚至不少乡镇都很有活力，堪比中西部地区的县城。而在中西部地区，不少县城存在人口外流、人口总量减少的现象。缺乏人口支撑，特别是没有年轻人支撑，这些县域社会就不会有活力。前些年一些地方政府一窝蜂地投入大量财政资源项目配套、引入社会资本发展乡村旅游业，但不少景区建成后，门可罗雀，运营难以为继，不得不关门歇业，带来大量资源浪费。

谈人才对乡村振兴的影响
“基层政府不应盲目鼓励返乡农民创业”

政事儿：谈到人口流入，你如何看人才对乡村振兴的影响？

田先红：在乡村振兴中，如何留住人才、用好人才，是社会各界高度关注的问题。对于这个问题，我有几个方面的思考：

首先，从长远来看，城市化进程带来农村人口减少是大趋势。由于市场、产业、资源等多方面因素限制，农村能够提供的创业、就业机会和空间较为有限。特别是对于年轻人而言，更多地选择在县城或者大城市就业、创业。这在客观上会带来农村人口尤其是年轻人才外流。特别是在一些偏远山村，村庄所剩人口无几，村庄在不久的将来就可能消失，我觉得这些村庄并无必要再去投入大量资源搞建设。

其次，需要思考的是，什么样的人可以算是人才？是不是年轻人，或者有学历、文化程度高的人才能被称为人才？最重要的问题是，农村究竟需要什么样的人才？是不是有学历特别是高学历的年轻人都适合在农村发展？这些都是可以讨论而且需要探讨的问题。我认为，可以把人才的范围放宽一些。只要能够在村庄发挥一定作用、对于村庄经济社会发展做出一定贡献的人，都是值得发掘和使用的人才。比如，我们前些年在一些地方调研发现的“中坚农民”，这些农民年龄一般在四五十岁左右，他们的社会关系、主要利益、生产生活、人际交往都在村里，具备参与村庄管理的能力和素质要求。我们如果能够很好地发挥这个群体的作用，对于维系乡村社会秩序、促进乡村经济社会发展也是有利的。

再次，基层政府不应盲目鼓励返乡农民创业。创业都有风险。在农村创业也容易面临市场冲击、价格波动、自然灾害等各种风险。特别是农产品市场竞争激烈、价格波动大，农民的抗风险能力弱。如果基层政府盲目鼓励返乡农民创业，农民很可能因为创业失败而导致家庭生计陷入困境，最后波及基层政府，成为基层的不稳定因素。我觉得，创业应该是一种市场选择行为，自主权主要在农民手上。确实有条件、有想法、能抓住市场机遇的农民，可以选择创业。在他们有需要的时候，基层政府可以提供帮助，但基层政府不应过多去介入、推动或鼓励。

“政事儿”（xjbzse）撰稿/ 何强 校对/王心 受访者供图

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