如何结束巴以问题：联合国托管巴勒斯坦​的永久和平解决方案

七个月前，哈马斯对以色列的袭击引发了当前的中东危机。但令人担忧的是，这场危机呈现出进一步恶化的迹象。目前，随着以色列开始对拉法发动地面进攻，加沙的局势急剧恶化。据报道，已有超过34,000名平民丧生，有许多人指责这是一场种族灭绝，并有迹象显示存在人为制造的饥荒，人道主义危机迫在眉睫。在加沙之外，新建的犹太人定居点和以色列国防军对约旦河西岸的侵入进一步加剧了紧张局势。

围绕以色列与沙特关系正常化以及巴勒斯坦建国途径达成的更广泛的地区性协议已经被讨论数月，这一协议得到了美国及多国的支持。但实现该协议的一个主要障碍是以色列的战争持续状态，本雅明·内塔尼亚胡总理领导的政府似乎并不愿意结束军事行动。

以色列在结束战争方面缺乏政治愿景。以色列继续占领加沙可能是当前最可能的结果，这将使以色列付出巨大的代价，包括人命、财富和国际声誉。但是，由马哈茂德·阿巴斯(Mahmoud Abbas)总统领导的巴勒斯坦民族权力机构(Palestinian National Authority)也无法有效治理加沙。该机构需要进行改革并寻找新的领导层，以重新赢得巴勒斯坦人民的信任，而返回哈马斯的统治则更加不可取，因为哈马斯依赖于暴力和其统治下人民的苦难为生。

要实现持久的和平安排，必须得到地区领导人的支持，并有一个明确的目标：加强巴勒斯坦机构作为建国的前奏，并确保以色列的安全。幸运的是，已经建立但长期处于休眠状态的联合国托管机制可以实现这一点。

联合国托管理事会

联合国托管理事会确实是联合国体系中的重要组成部分，它成立于1945年联合国成立后不久，旨在管理国际联盟托管地以及二战后从轴心国接收的殖民地等领土。托管理事会的主要目的是监督这些托管领土的管理，并促进它们向自治或独立的过渡。

历史上，托管领土确实包括了多个地区，例如西萨摩亚（现今的萨摩亚）、喀麦隆、多哥兰、新几内亚和意属索马里兰（现今的索马里的一部分）。

托管理事会，作为联合国系统内的六大机构之一，与安全理事会、联合国大会、经济及社会理事会、秘书处和国际法院齐名。在1994年11月，随着托管领土帕劳(Palau)实现独立，托管理事会宣布停止运作。

《联合国宪章》第七十六条明确指出，托管的根本目的是在尊重人权和促进国际和平与安全的前提下，根据“托管领土人民所表达的愿望”，促进他们“朝向自治与独立的逐步发展”。

托管协议通常由一个或多个国家制定，而这些国家根据《联合国宪章》的规定，有责任帮助托管领土加强其治理机构，并在走向独立的过程中提供支持。托管理事会的监督工作确保了国际社会的支持和监督，旨在使非自治领土的居民受益，帮助他们发展自己的机构和能力。

托管理事会目前的成员包括联合国安理会的五个常任理事国。托管理事会可以根据安理会或联大的要求重新召集，也可以根据托管理事会现任成员的决定重新召集。

2003年，前美国驻以色列大使马丁·印第克提出了一个由美国领导、联合国认可的托管巴勒斯坦的方案。他强调，如果没有有效的国际干预，以色列人和巴勒斯坦人的冲突将继续，不仅会造成双方的人员伤亡，还可能激起穆斯林世界对美国的强烈不满和愤怒，从而危及以色列的未来福祉。

因此，尽管美国的坚定支持是必要的，但托管应在联合国的支持下进行，由地区行动者领导。这种国际干预的方式旨在平衡地区利益，通过集体努力实现和平稳定。

管理加沙

如果目标是建立一个统一的巴勒斯坦国，巴勒斯坦的临时托管应当包括加沙和约旦河西岸这两个关键地区。在讨论行政协议时，也应考虑到联合国近东救济工程处（UNRWA）的未来，东耶路撒冷的地位，以及约旦河西岸的犹太人定居点等关键议题。根据《联合国宪章》，在整个托管期间必须确保巴勒斯坦人民的愿望成为国家建设的首要考虑因素，这包括在政治、经济、社会和教育领域的进步。

设定一个明确的时间框架对于巴勒斯坦的全面建国至关重要。这样的时间表可以集中建国努力，并防止临时措施变得比最初预期更为持久，就像过去近东救济工程处的情况一样。

美国高级官员曾坚信托管理是最适合的选择，并在联合国起草了一份相关协议，旨在实现这一目标。不幸的是，该计划在最后一刻因美国总统哈里·杜鲁门的反对（据说是出于国内政治原因）以及犹太人和巴勒斯坦团体的犹豫不决而流产，这导致了国务院的尴尬局面。

利用托管理事会为两国解决方案铺平道路并不需要修改《联合国宪章》，因为这正是该机构的预期用途。这可以看作是纠正1948年犯下的历史错误。此外，这种托管协议不太可能遭到联合国安理会的否决，避免了由于否决权而引发的决议争议。这种安排还能防止安理会决议因过度政治化而变得支离破碎和模棱两可，同时允许安理会的五个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、英国和美国）避免过度政治化，将讨论从一个以安全为重点的场所转移到一个更具技术性的论坛中。

行政协议的谈判确实将是一个复杂过程，涉及到保障各方利益的需求。以色列、巴勒斯坦权力机构、加沙的温和势力，以及美国的支持，对于实现有效的托管协议至关重要。此外，该协议应支持更广泛的沙特-以色列关系正常化的地区协议，从而为各方创造价值。

在这一框架下，托管应由沙特阿拉伯、约旦及其他一小部分地区国家管理，这些国家将承担托管的主要责任。如果以色列未被选入托管理事会，其以某种形式的积极合作在当地也是必不可少的，即使只是作为无投票权的讨论参与者。考虑到以色列通常对联合国的解决方案持怀疑态度，可能需要进行一些说服工作，甚至可能需要引用美国在武器运输问题上采取的强硬措施，以促使其支持托管计划。

虽然地区主要参与者在过去对于承担战后加沙的责任表示过担忧，但他们对支持巴勒斯坦建国的兴趣非常强烈，可能会欢迎联合国在任何解决方案中提供更正式的机构支持。加沙重建的巨额费用将是地区行动者在达成行政协议时的一个主要考虑因素，因此联合国系统的广泛国际支持特别具有吸引力。

一旦在联合国大会上托管行政协议最终得到多数票通过，托管理事会就可以重组。鉴于只涉及一个托管领土，恢复后的托管理事会可以规模较小，成员仅限于行政当局——这里指沙特阿拉伯、约旦及该地区任何其他承担责任的行为体——以及根据《联合国宪章》第八十六条由联合国大会选举产生的、任期为三年的非行政成员。

托管理事会成员将在纽约召开会议，审议巴勒斯坦建国的进展情况，并以多数票方式做出决策或提出建议，以支持巴勒斯坦建国进程。这种方式能确保托管行为的透明度与国际社会的广泛参与，共同推动巴勒斯坦的自治和最终独立。

争取时间

尽管这一倡议的谈判过程不会简单，但相较于其他方案，它可能显得相对简单，并有可能为以沙特-以色列关系正常化为核心的更广泛的地区协议开辟道路。当前巴勒斯坦权力机构缺乏足够的治理能力，因此临时托管提供了必要的国际行政和监督支持，帮助其向完全政府形态过渡。在沙特阿拉伯及其他一两个地区合作伙伴的领导下，托管机制不仅可以促使哈马斯解散，还可以确保以色列的安全，并明确巴勒斯坦建国的道路。

几十年来，巴勒斯坦问题一直是一个未愈合的伤口，引发了人们的不满，并被指责为西方的虚伪。临时托管还避免了安理会的分裂，为在大国竞争中解决冲突带来了希望。

虽然托管概念在当代可能看起来有些过时，但它仍然可以作为一个有用的工具，由联合国领导，帮助巴勒斯坦之外的国家进行国家建设。随着内战在全球多地重新爆发，一个重新焕发活力的托管理事会可能成为推动其他非自治地区向国家过渡的有效手段。例如，西撒哈拉和其他需要支持以过渡到独立的15个地区，托管机制的成功应用将是联合国系统亟需取得的重要成就之一，标志着其在结束长期冲突方面的胜利。这种新的动力可能会给全球政治格局带来积极的变化，提升联合国在国际事务中的作用和影响力。

作者简介：劳埃德·阿克斯沃西（LLOYD AXWORTHY）是世界难民和移民理事会（World Refugee and Migration Council）主席。
迈克尔·W·马努拉克（MICHAEL W.MANULAK）是卡尔顿大学诺曼·帕特森国际事务学院助理教授，著有《全球环境政治的变化：时间焦点与国际机构改革》一书。
艾伦·洛克（ALLAN ROCK）是渥太华大学名誉校长，1993年至1997年担任加拿大司法部长，2003年至2006年担任加拿大驻联合国大使。
文章信源：foreign affairs（外交事务）
媒体介绍：《Foreign Affairs》是一本在国际关系领域具有深远影响的美国杂志，由美国对外关系委员会出版。该杂志成立于1922年，旨在提供深入分析和对全球政治、经济以及社会问题的讨论。以其严肃的学术性和高质量的文章著称，内容涵盖国际关系的各个方面，包括外交政策、全球安全、经济发展、环境问题和全球治理等。其不仅是学者和政策制定者的重要阅读材料，也吸引了广泛的公众读者群体。它定期邀请世界各地的政治家、学者、专家和记者撰写文章，为读者提供不同角度的深度分析和见解。由于其内容的专业性和影响力，《Foreign Affairs》在国际政治和外交领域享有极高的声誉。
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