张小帅 | 从党纪基本内涵读懂“纪严于法”

近日，中共中央办公厅印发《关于在全党开展党纪学习教育的通知》，对在全党开展党纪学习教育作出部署。党纪是指党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。开展党纪学习教育，必须全面把握党纪的基本内涵。

七大要素

主体要素。主体要素指的是党纪的制定主体。在全面从严治党过程中，党的各级组织均承担着主体责任，均要结合本地区、本系统、本行业、本单位具体情况，从严管党治党，均有权制定党纪。由此可见，党纪的制定主体与党内法规的制定主体的范围不同。根据《党内法规制定条例（2019）》第三条的规定，党内法规的制定主体是特定的，包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。因此，党纪的制定主体的范围更加广泛，不仅包括具有党内法规制定权的党组织，还包括不具有党内法规制定权的党组织。不过，不具有党内法规制定权的党组织所制定的党纪应当主要是对上级党组织制定的党纪进行细化。

对象要素。对象要素指的是党纪所约束的党员和党组织。就全体党员而言，党规党纪实际上作出了普通党员、党员干部和党员领导干部的区分；就党组织而言，在层级上包括党的中央组织、地方组织和基层组织，在类型上包括党委、纪委、党的工作机关、党总支、党支部、党组等。全面从严治党，要求管全党、治全党，因而，全体党员和党的各级各类组织都是党纪的约束对象，都要严格遵守党纪。

客体要素。客体要素指的是党纪所针对的党员和党组织的思想或者行为。与国家法律只约束公民的行为、不约束公民的思想不同，党纪除了约束党员的行为之外，还约束党员的思想。中国共产党作为马克思主义政党，以实现共产主义为远大理想，党员不能信仰宗教。对于信仰宗教的党员，经教育仍不改正的，《党纪处分条例》明确规定要予以除名。

内容要素。内容要素指的是党纪条文所蕴含的实质内容。党纪在内容上可以分为两类：一类是规定管党治党相关事项的党纪，《党纪处分条例》所规定的六大纪律中的绝大多数，都属于这类党纪。另一类是发挥党员先锋模范作用的党纪。

属性要素。属性要素指的是党纪具有行为规则的属性。在法理学上，行为规则与制裁规则相对而言。所谓行为规则，指的是法律规则中关于可以做什么、必须做什么、不得做什么、禁止做什么的规则；而制裁规则是法律规则中关于违犯法律规定时将要承担不利法律后果的规则。据此，党纪与党纪处分是两个不同的概念，党纪是关于党员、党组织必须做什么、不得做什么、禁止做什么的行为规则，而党纪处分则是违犯党纪时必须承担不利后果的党内最严重的惩戒后果。

本质要素。本质要素指的是党纪在本质上是党内义务。党纪具有刚性约束力，或者称之为"铁的纪律"。毛泽东对此形象地表述为"路线是王道、纪律是霸道"。习近平总书记强调："我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党。"正是党纪的义务性行为规则的属性，决定了其与党内法规存在区别。

形式要素。形式要素指的是党纪所呈现出来的成文和不成文的载体形式。其中，党纪的成文载体形式包括党内法规和党的规范性文件。党内法规和党的规范性文件中的义务性行为规则均属于党纪范畴。党内法规的制定主体既可以制定党内法规，也可以制定党的规范性文件，因而可以通过制定党内法规和党的规范性文件来制定党纪；不具有党内法规制定权的党组织则可以通过制定党的规范性文件来制定党纪。党纪的不成文载体形式主要是党的优良传统和工作惯例。

"严"之四义

纪严于法是正确运用监督执纪"四种形态"必须掌握的一个重要理念。习近平总书记强调："过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员的要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才去处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。"正是基于此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持依规治党、推进党的纪律建设过程中提出了纪严于法的重要理念。

纪严于法的目的一方面是为了保持党的纯洁性和先进性，以便更好地以伟大的自我革命引领伟大的社会革命，另一方面则是为了保护广大党员干部、党员领导干部，防止他们走上违法犯罪道路。在深入把握党纪的基本内涵时，必须坚持纪严于法的理念。纪严于法，即党纪严于国法。党纪严于国法，并非惩罚措施上的严。这是因为，党内最严重的惩戒措施当属党纪处分，但是，警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍这五种党纪处分种类，并不会直接限制或者剥夺党员作为公民根据我国《宪法》和法律所享有的人身自由和财产权益，而国法规定的法律处罚则可以限制和剥夺公民的人身自由和财产权益。党纪严于国法，主要是调整对象上的严、行为模式上的严、惩戒起点上的严和追责时效上的严。

调整对象上的严。这主要包括两种情况：第一种情况是当相应社会关系本身在应然层面属于国法的调整对象，但是由于制定相关法律的条件还不成熟，需要先进行探索试验，所以就先通过制定党纪，从党务关系角度进行规定，当取得经验、条件成熟时，再制定国法，这可以称之为"试验性党纪"。第二种情况则是国法在应然层面也不调整的内容，党纪可以作出调整，称之为"固有性党纪"。

行为模式上的严。这主要包括三种情况：第一种情况是在国法对公民作出权利性、自由性规定的地方，党纪可以对党员作出义务性规定。第二种情况是当国法所规定的违法行为是由某一前期行为经由量变到质变所引起之时，党纪可以对该前期行为作出违纪规定。第三种情况是当国法所规定的违法行为存在多个构成要素时，党的纪律可以减少构成要素或者改变构成要素。

惩戒起点上的严。在惩戒起点上，党纪严于国法主要包括如下三种情况：第一种情况是当国法规定的处罚起点是情节严重或者后果严重时，党纪可以规定处分起点为情节较重或者后果较重；第二种情况是当国法规定的处罚起点是情节较重或者后果较重时，党纪可以规定处分起点为情节较轻或者后果较轻；第三种情况是当国法规定的处罚起点是情节较轻或者后果较轻时，党纪可以规定处分起点为实施完毕的行为，而不考虑情节或者后果。

追责时效上的严。法律处罚中的民事处罚和刑事处罚均有追责时效即诉讼时效的规定。例如，《民法典》规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。但是，党内并没有关于追责时效的规定，这就意味着，只要实施了违纪行为，不管过了多久，都可以追究违纪责任。

总而言之，在深入学习《党纪处分条例》的过程中，要结合着党内法规制度体系和国家法律体系来学习。

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文：张小帅（中国浦东干部学院教研部） 编辑：于颖 责任编辑：杨逸淇

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