美欧平台经济监管的四大趋势

刘诚/文 近日，美国众议院投票通过了《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》的提案，要求海外版抖音Tik－Tok“非卖即走”，引发全球关注。

我们不禁要问，美欧政府是如何掌握平台竞争与反竞争的尺与度的？一方面，他们要加强平台的市场竞争，另一方面又定向加强对超大平台（所谓的“守门人”）的监管；一方面，他们要加强平台企业的全球竞争力，另一方面又针对性打压部分竞争对手，打造自认为有安全边界的小圈子；一方面，他们积极利用市场力量引导平台发展，另一方面又以数据为抓手、以科技伦理为理由，将监管渗透到平台企业的日常运行活动之中。

这些“人格分裂”的做法，着实让人摸不着头脑。但从学理上来看，这些做法可以归纳总结为四种趋势。厘清这四种趋势，或许可以帮助企业和监管部门及时洞察美欧政府的监管动态。

定向优化大型平台监管

由于平台企业具有网络外部性、跨行业等特性，传统民事、刑事和行政责任的事后追责体系不能对平台的自我优待、不正当接入等行为做出积极回应。因此，越来越多的国家和地区转向以大平台“守门人”责任为主的事前监督模式。

美欧政府对大型平台的监管，主要侧重于服务内容、市场竞争和生态系统三个方面。

一是加强对数字服务内容的监管。近年来，欧盟制定了《数字服务法》和《数字市场法》两部法案。其中，《数字服务法》侧重从内容及形式等方面，规范数字企业提供的服务。例如，该法案要求在欧盟经营的大型平台企业，必须加强对非法内容的审查和用户数据的保护，及时删除非法和有害的在线内容等。2023年8月，《数字服务法》已正式生效。

二是强化市场竞争。《数字市场法》则旨在规范数字市场，尤其是数字企业之间的竞争，避免跨国科技巨头凭借垄断优势在欧洲市场过度扩张。2024年2月，《数字服务法》也已正式生效。

三是充分考虑平台的生态系统性质，从生态系统的角度加强相关监管。近年来，美欧政府加强审查了平台服务提供商的生态系统，对各生态系统扩展产品和服务的相互关联性，以及对竞争者和消费者的潜在影响等方面，做出评估并征求利益相关者的意见建议。

2024年3月，欧盟对苹果公司处以18.4亿欧元罚款，原因是其在音乐流媒体应用分发市场中滥用主导地位。欧盟表示，苹果公司非法阻止了应用开发者向用户提供在苹果应用商店之外的音乐订阅服务信息。上述三个方面都有一个共同目标，即在竞争法框架之外寻求政府对大型平台运营者的监管。

从手段上看，标签认证是美欧政府普遍采用的一种监管方式。由于技术较高和业态复杂等原因，政府难以打开平台监管的黑箱，导致平台企业实际上享受了“监管红利”。如何落实最新的监管制度，成为亟待解决的难题。

当前，美欧政府一个新的做法是，由平台企业主动提供标签、政府认证、用户自觉选择使用，倒逼平台自觉打开黑箱。2023年7月，美国白宫和联邦通信委员会启动了物联网（IoT）网络安全标签计划，旨在确保消费者购买的联网设备具有网络安全保护功能，抵御网络攻击。在欧盟和英国，数据标准化水平很高，但共享数据的广度比较有限。相比之下，美国数据共享范围更广，但标准化水平不高。

2022年9月，欧盟委员会提出建议制定《网络活力法》，要求全球的软硬件数字产品在欧盟市场上市前要通过自查或第三方检查，确认满足欧盟网络安全标准并签署承诺书，由欧盟颁发准许销售的“CE”标志后才可上市销售。

欧盟的《数字服务法》则要求大型平台企业为用户提供关闭个性化推荐功能的方法，并要求相关内容可以按时间顺序排序或按本地受欢迎程度排名。目前，部分平台已开始为欧洲用户推出标记非法在线内容和可疑产品的新方法，这些公司有义务快速、公正地删除这些内容。

增强数据治理和跨境流动

在过去十年中，数据流量每年增长40%以上。企业收集的用户数据改善了其向消费者提供的服务，但这些数据也可能被收集者以及第三方以一种伤害用户的方式访问，从而产生内生的用户隐私成本。对数据使用权利的规范，是数字经济公平竞争的核心内容。

美国、欧盟、德国、英国都试图将隐私和数据保护目标纳入传统的滥用市场力量分析中。

2022年1月，美国《统一个人数据保护法》创设了一个“自愿共识标准”，只要当事人之间达成自愿的共识，做出契约安排，就可以进行数据交易和流转。英国做出了数据信托的制度设计和实践探索，基于个人或企业的数据财产权益设立信托，通过第三方管理和隐私计算等技术手段，确保数据流通和交易过程中隐私和数据安全。

2023年7月，美国总统拜登在白宫召集了七家发展人工智能技术的头部公司——亚马逊、Anthropic、谷歌、InflectionAI、Meta、微软和OpenAI，并获得了这七家企业的自愿性承诺，确保人工智能技术的安全性、有保障性和可信任性。

数据安全成为各国数据治理的重要内容。据统计，欧盟在2021年有22%的企业（员工数10人及以上）经历过ICT（信息通信技术）方面的安全事件，并导致了不同类型的后果，如ICT服务不可用、数据损坏或机密数据泄露。

为此，欧盟《数字服务法》对平台的算法透明度提出了较高要求，不仅用户可以质疑平台的内容审核决定，特定的研究者还可以有机会获取平台的关键数据，以开展在线内容风险的相关研究。

目前，相关数据安全法规在实践中已得到较好的贯彻执行，全球数字企业为履行相关法规而作出数据隐私保护方面的大量投资，违反法规者也被给予相应处罚。

2023年5月，爱尔兰数据保护委员会认定，Facebook（脸书）母公司Meta向美国传输大量欧盟用户个人数据，未能充分保护这些数据的安全，由此违反欧盟《一般数据保护法案》（GDPR），故对其重罚12亿欧元。

如何在保障数据安全的前提下实现数据的跨境流动，是跨国数据治理的核心问题。从隐私保护、企业竞争、数字创新、国家安全等维度看，各国数据跨境流动规则大体上可以分为四类。

第一类是美国在亚太经济合作组织框架下推动的跨境隐私保护规则（CBPR），该规则更加强调数据的自由流动和全球化。第二类是欧盟基于GDPR及后续法案构建的规则体系，更加强调个人隐私保护和数据本地化。第三类是部分发达国家和新兴市场国家建立的规则，更加强调本地化，同时又尽量向欧盟或美国的规则体系靠拢。中国可以单独归为一类，总体上强调数据本地化，但也倡导数据安全、有序跨境流动，采取的是“本地化+安全评估”机制。

在跨境数据流动问题上，美欧曾经存在很大分歧。但目前，分歧正在缩小，双方已对跨境数据是否流动和如何流动等问题达成初步共识。

美欧双方围绕跨境数据流动展开多轮博弈，同时也暴露出远程数据控制、数据资源争夺、个人数据保护、监督审查机制缺位等数据规制中的深层次矛盾问题。

经过美欧双方谈判，2023年7月，欧盟委员会通过了欧盟与美国之间的数据隐私框架（EU-U.S.Data Privacy Framework），且即日起生效。这是欧盟在废除《隐私盾》协议接近3年时间后，再与美国就新的隐私协议达成共识，恢复了双方的数据流通。

反市场竞争与区域协同

在主张将市场竞争引入数字平台和数字生态系统的同时，美欧也采取了一些反市场竞争的保护主义举措，试图打造数字产业链联盟。特别是，美国拉拢欧洲、日本和中国台湾等所谓的盟友，建立更加安全可靠的数字经济产业链。有学者认为，数字企业跨越地理边界的能力可能被高估了，数字公司在国际化过程中依然面临制度困难。

由于网络外部性和多边市场等固有特征，平台经济天然具有生态系统性质，这就导致美欧在数字产业链方面的技术封锁等手段，面对的已经不是设备、零部件、材料、技术等问题，而是整个产业生态的问题。

而要打造整个产业链，突破难度比局部突破一个链条更难。有的企业生产缺少关键零部件，而生产这些零部件的企业缺少生产设备，拥有相应设备的企业已很难享受国外供应商对设备的技术服务，生产这些设备的国内企业缺少核心技术，这就是一个低效率循环。

换句话说，受美欧政策的影响，发展中国家数字经济的短板问题或将在产业链上叠加，技术比国外差一代、设备差一代、零部件差一代，据此生产出的产品就比美欧差两到三代。

美欧的反市场竞争举措还体现在，同样的监管对先发与后发企业、大企业与小企业的不同影响上。一些看似公平的竞争政策可能带来不公平的企业负担，进而抑制了部分企业的创新发展，产生了反竞争的效果。

大量事实表明，全球日益健全的数字经济基础制度，也给市场竞争带来了一定的负面冲击。例如，算法透明度等细化要求，给小平台带来了大平台都从未承担过的义务，或者只是在其发展后期才承担的义务，这给小平台带来很大负担。

完善科技伦理制度

大数据技术应用于人类价值判断领域，产生了一些伦理道德问题。例如，司法系统提倡使用智能辅助办案系统，赞同者认为算法客观可靠，能够做到标准一致、客观公正、同案同判。但反对者认为算法会使所有判决向平均结果靠拢，将多种倾向博弈产生的“平均数”固化为不可演进的绝对值。

法国曾经出台相关法律，禁止多种“技术赋能”行为在司法领域的应用。其中一项是，不得将特定法官办案数据进行大数据对比，分析特定法官特定案件与整个司法系统的一致性状况。随着人工智能的快速发展和应用，这种情况在社会领域将引发更多思考。

2019年，白宫科技政策办公室（OSTP）下属国家科学技术委员会（NSTC）发布的《国家人工智能研发战略计划》明确，联邦资助的人工智能研究，“要重点关注有重大社会效应但产业不太可能涉及的领域”，如“用于公共卫生、城市系统和智能社区的AI（人工智能）领域，以及涉及社会福利、刑事司法、环境可持续发展和国家安全相关的领域”。这实际是对AI战略落地进行分层，即“市场的归市场”，政府只集中关注市场容易忽略且同时具有强外部性的领域。

2023年，美国国土安全部拟成立AI特别工作组，研究利用AI保护国土安全。该工作组拟找到一个最佳点，在不扼杀创新的情况下建立“护栏”。2023年6月，欧洲议会批准《人工智能法案》，试图调和人工智能的发展利用与欧盟国家社会价值观和公民基本权利之间的矛盾。

近期，各国加强对生成式人工智能的监管。生成式人工智能是前沿的数字技术之一，需要抢抓发展机遇。同时，它或将对行业格局和劳动力市场产生较大冲击，亟待加强规制。

有研究检验了生成式训练转换器（GPT）对美国劳动力市场的潜在影响。研究发现，约80%的美国劳动力会受到GPT影响，其工作任务中至少有10%受到影响，且更高收入的工作可能面临更大的风险。也有人认为，政府应该进一步加强科技伦理监管，像对待药品一样对待人工智能，在公开发布之前有专门的监管机构对其进行严格的测试和预先批准。

2024年1月，法国数据保护监管机构——法国国家信息与自由委员会（CNIL）对亚马逊处以3200万欧元的罚款，认为亚马逊对其员工采用了“过度侵入性”的监控。

CNIL的调查报告称，亚马逊法国物流公司给员工配备了扫描仪，记录员工搬运及包装包裹等工作所用的时间，被用来计算每位员工的工作质量、工作效率和非工作时间。如扫描仪监测到员工超过10分钟无活动，或包裹处理的时间少于1.25秒，扫描仪就会发出警报，并上报管理层，员工需要解释其短暂中断工作的理由。

研究美欧平台经济监管趋势和国际动向，对我国完善新业态新模式监管、优化数字营商环境具有一定的政策启示。

在数字经济中更多引入市场竞争机制，鼓励平台在平等环境下就产品和服务的价格、质量等开展市场竞争。对于不同的平台经济分门别类，建立相应的规制新体系，并把专业评审机构作为行业监管的重要“守门人”，引入第三方评估机制。建立与国际通行规则相衔接的数字经济监管体系，结合国际经验和社会各方意见，研究取消或放松过时的监管制度，创新针对网约车、无人驾驶汽车、互联网医疗等新模式、新业态的监管制度。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院副研究员）