特许经营管理办法九年后首次修订：强力纠偏“国有主导”，杜绝天价转让费

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

继2023年11月发布的115号文开启了“PPP2.0”时代后，特许经营管理办法也进行了对标修改。

4月8日，发改委等六部门新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》）正式对外公布。2015年《办法》首次发布后，时隔9年首次进行修订，目标是对标115号文的改革要求，解决当前反映突出的民营企业入场难、项目实施不规范、政府履约诚信低等问题。

《办法》对基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系给出了明确界定，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，并将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目。

E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛向《华夏时报》记者表示，上一阶段PPP推进中，伴随着外部大形势上地方政府对拉动基建投资的依赖和由此对融资诉求的进一步加重，国企的优势进一步加大，甚至变成了国有施工企业主导，背离了通过市场化提升效率的主线。因此，在新的阶段要重新激发民企的活力，对此前趋势带来的负面影响强力纠偏。

鼓励民企参与

同115号文的改革方向一致，《办法》也突出了鼓励民营企业参与基础设施建设管理的方向，并着力破除相关制度性障碍。

例如，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争；专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度；明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目；明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。

在薛涛看来，PPP过去四十多年在中国发展主要分四个阶段：上世八九十年代，以外资的招商引资为出发点，为公用事业的市场化发起了开端。此后市政领域实质性推进特许经营并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段。2014年PPP启动，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了PFI（即“民间主动融资”）的非运营类。伴随着后者的过度发展，2023年出台了115号文进行了及时调整，标志着PPP进入了第四阶段。

其中，重工程轻运营的投资效率降低和过度融资造成普遍性的隐债风险的提升，是第三阶段PPP推进中带来的主要问题。以环保行业为例，2016年前后红极一时的明星环保上市民企，如东方园林、碧水源、博天环境等都因为PPP项目狂飙后遭遇政策突变，一度深陷短债长投危机，最终大多数被国资并购，更有甚者遭遇强制退市。

他指出，修订版的目标就是精准遏制第三阶段PPP带来的新增隐性债务的负面影响，明确纠正重工程轻运营倾向，聚焦以提升运营效率为中心，为了在建立长期主义和激励相融的良好机制中，鼓励创新和技术进步，促进政府和不同所有制企业各自之间的清晰边界，以优势互补，增量分享，总体最优为导向，进而在政企合作的市场机制中培养新质生产力的土壤。

杜绝天价转让费

近两年，随着地方政府财政承压，特许经营、PPP项目较多的企业面临了不小的应收账款压力。2023年年中，广东省环境保护产业协会对会员单位进行的抽样调查显示，48.6%的环保企业表示应收账款同期增加，49.3%的参与调查企业应收账款占总营收比例已在30%警戒线以上，当中有20.1%的企业该比例更是超过50%，提示企业现金流净流量大幅收窄，资金链断裂风险倍增。调查分析来看，这些企业的应收账款主体单位类型主要是民营企业、政府甲方、国有企业，而造成企业应收账款规模增加、回款时间延长的主要原因有：政府财政资金紧张，支付乏力；企业收益下降，周转困难；项目进度延后；验收周期长等。

一位民营企业家向《华夏时报》记者直言，此前的很多PPP项目出现问题，大都是因为本身地方政府没有财政能力按照合约支付，所以无论是央企还是民企，在合作中都没有办法分享到成果。因此，新的机制主要需要解决的还是商业信用问题。

而与此相关的另一个备受市场关注的问题就是天价特许经营转让费。例如，2023年下半年，年江苏省溧阳市的一则《溧阳市光伏新能源投资建设特许经营项目》招标公告就曾引起业内普遍争议，因其特许经营权转让费高达18亿元，让不少民营企业望而却步。

对此，国家发展改革委法规司有关负责人指出，《办法》要着力解决项目实施不规范的问题：进一步明确特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳