咄咄怪事：医院开展“义诊”被以非法行医处罚！

江苏天倪律师事务所合伙人付士峰：也许有人看完反问：这个处罚有依据呀。我也不跟你谈打击非法行医的目的、不谈行政处罚的立法初衷，我就说一句“法律之外，还有常识”。“如果一份判决严重背离了一般国民的感受，它可能就是错的”，请记住这条简单的判断标准。

很多药企嫌推广服务项目少，想方设法设立更多的服务项目进行推广费用结算，这些推广服务项目看上去像那么回事，但有些项目存在巨大的合规风险，比如“义诊”服务项目。

先不论“义诊”是否真实开展，单就“义诊”需要到当地卫健局备案就很难做到。所以，如果药企设立了“义诊”服务项目，那就需要服务商在结算“义诊”费用的时候提供卫健部门备案的证明。

本案中，泸州某骨科医院受一异地的社区邀请开展义诊，没有在社区所在地的卫健部门备案，被卫健部门以非法行医处罚。

医院不服卫健部门的处罚，向法院起诉，认为义诊是社区组织的，医院派出的2位医生也是有医师执业证书，而且都是免费、没有收取任何费用。法院经审理认为卫健局处罚事实清楚、证据确实充分、内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，最终驳回了医院的全部诉请。

近日，四川省泸州市某医院开展免费义诊，被卫健局以非法行医罚款5万元，医院不服起诉卫健局，被法院驳回请求。

这到底是怎么回事呢？据悉：泸州某骨科医院与一社区协商开展义诊，确定时间后，社区提前通知社区居民。

义诊当日，骨科医院派了2名医生带着设备、宣传页等前往社区，2名医生1人负责免费测血压、血氧饱和度、健康咨询，对于有疼痛症状的居民，另1人使用医院自制的中药泡的纱布敷疼痛部位，然后用中医定向透药治疗仪做免费的理疗，并顺便发放医院的宣传册。

谁料，过程中，不知是谁向当地卫健局打了举报电话，卫健局的执法人员，赶到现场，了解情况后，要求医生出示区卫健局备案的义诊证明。

而因为没有出具，医院又属于跨区义诊，卫健局随后以涉嫌非法行为为由，扣押了现场的药品、医疗器械，对医院立案调查。后拟对医院作出没收药品、医疗器械，罚款11万元的处罚。

当得知这一结果后，医院方不愿意了，并发起了辩护：

医院怎么说？

第一、自己是受社区邀请，参加义诊，自己不是活动的组织者，组织者是社区且自己只是有2名工作人员受邀参加活动。

第二、自己的2名工作人员，均具有相应的医师执业证书。

第三、自己的2名医生只是为居民免费解答健康知识，没有收取任何费用。

认为自己不存在非法行为，而即便存在非法行医，实施的行为是好意施惠，是雷锋精神，为需要帮助的人提供免费的专业知识帮助，符合社会主义核心价值观精神，是应当提倡的行为，不应被处罚。

于是便申请了听证。申请过程中，也举报了一起非法行医行为。

卫健局随后依法组织了听证，后根据听证情况并考虑到医院存在立功表现，将罚款金额降为5万元，并对医院作出相应的处罚。

医院仍然不服，随后便一纸诉状将卫健局告上法庭。

法院怎么判？

泸州市龙马潭区人民法院通过双方质证举证查明相关事实后，对执法程序、违法事实的认定以及适用法律、法规问题作出了详细的评判：

法院认为：

第一、现场药品、器械等均由医院提供，医务人员也是医院工作人员。

即便是受社区邀请并通知居民到现场参加义诊活动，但义诊活动如何开展、安排的项目及内容均由医院自行决定并实施。因而医院系本次义诊的组织者。

第二、《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》规定，医疗机构未经备案擅自组织义诊的，卫生行政部门有权依照《医疗机构管理条例》追究医疗机构的法律责任。

《医疗机构管理条例》医疗机构只能在《医疗机构执业许可证》核准登记的地点执业，医疗机构变更执业地点的，应当办理变更登记重新取得《医疗机构执业许可证》，否则不得开展诊疗活动，擅自开展诊疗活动的属于非法行医。

具体到本案，义诊也属于诊疗活动，涉事医院依法开展义诊的区域不是其医疗机构执业许可证上载明的地址，即此次跨区域义诊没有备案，应属无医疗机构执业许可的行为。

且由现场人员的询问笔录、现场照片及查获物品等证据能够形成锁链、相互印证。

第三、《基本医疗卫生与健康促进法》第99条第1款规定，违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得5-20倍的罚款，违法所得不足1万元的，按1万元计算。

虽然医院属于义诊，未收取费用，但该条款为“并处”罚款。现卫健局在综合考量医院立功的情节上，对医院处以罚款5万元并无不当。

第四、在案证据显示，卫健局接群众举报依法受理本案后开展调查、询问等，依法对医院进行了书面的行政处罚告知，医院陈述、申辩并申请听证，卫健局依法组织听证等，后对医院作出相应的处罚，程序上亦无不当。

综上，法院认为卫健局对医院作出的处罚事实清楚、证据确实充分、内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序，最终驳回了医院的全部诉请。

四川省泸州市龙马潭区人民法院

行 政 判 决 书

(2023)川0504行初35号

原告：泸州王氏骨科医院，住所地泸州市江阳区××路××号，统一社会信用代码915105027798209339。

投资人：张明秀。

委托诉讼代理人：陈锋云，四川恒智达律师事务所律师。

委托诉讼代理人：赵利，四川恒智达律师事务所律师。

被告：泸州市龙马潭区卫生健康局，住所地泸州市龙马潭区长乐街三段2号，统一社会信用代码11510402008357469E。

负责人：刘正春。

委托诉讼代理人：唐斌，男，该局副局长。

委托诉讼代理人：魏朝述，四川一多律师事务所律师。

原告泸州王氏骨科医院不服被告泸州市龙马潭区卫生健康局作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人陈锋云、赵利，被告的行政机关负责人刘正春和委托诉讼代理人唐斌、魏朝述到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2023年5月24日作出泸龙卫医罚〔2023〕6号《行政处罚决定书》，该决定书认定：原告2023年2月17日未经卫生行政部门备案擅自在泸州市龙马潭区××街道××社区居民委员会组织义诊。以上事实有：1.《现场笔录》1份；2.《询问笔录》6份；3.营业执照复印件1份；4.医疗机构执业许可证复印件1份；5.张明秀身份证复印件1份；6.谢某身份证复印件1份；7.郭某影身份证复印件1份；8.授权委托书1份；9.周某身份证、医师执业证书复印件1份；10.王某明身份证、卫生专业技术资格证复印件1份；11.证据先行登记保存决定书；12.证据先行登记保存处理决定书；13.邀请函复印件1份；14.现场拍摄照片2张；15.情况说明复印件1份为证。原告的行为违反了《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第二条的规定，根据《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第七条第一款和《医疗机构管理条例》第四十三条的规定，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定，决定对原告作出：1.没收药品、医疗器械（详见证据先行登记保存决定书）；2.罚款伍万元的行政处罚。

原告诉称：原告于2023年2月13日受××街道××社区居民委员会邀请到××街道××社区为年龄大、行动不便、患风湿骨病患者提供免费健康咨询、健康用药、康复训练指导。为此，原告部分医生于2023年2月17日到××街道××社区免费为居民看诊、测量血压、检查骨骼和讲解健康知识，为居民提供免费咨询答疑。而被告却于2023年5月24日向原告出具《行政处罚决定书》，没收了药品、医疗器械，罚款5万元。原告认为自己不存在违法行为，不应被处罚。原告医生所实施的行为是好意施惠，是雷锋精神，为需要帮助的人提供免费的专业知识帮助，符合社会主义核心价值观精神，是应当提倡的行为，不应被处罚。被告依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款之规定对原告进行处罚是违背法律法规的行为，应当依法予以撤销，该条处罚规定是针对未取得医疗执业许可证擅自执业的行为。本案中，原告具有医疗执业许可证，且原告医生也是提供的免费服务，没有收取任何费用，当日不存在违法所得。根据该规定是并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，因此，被告对原告罚款5万元没有法律依据。综上，原告请求人民法院判决撤销被告作出的泸龙卫医罚〔2023〕6号《行政处罚决定书》并由被告承担本案诉讼费用。

原告向本院提交了以下证据和依据证明其诉讼主张：

第一组证据：原告营业执照、医疗机构执业许可证、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明原告是具有医疗执业许可的医疗机构；

第二组证据：泸龙卫医罚〔2023〕6号《行政处罚决定书》、工商银行网上银行电子回单。证明：1.被告于2023年5月24日依据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定对原告作出没收药品、医疗器械、罚款5万元的行政处罚，原告已于2023年6月6日将5万元罚款支付到被告账户；2.被告依据的法律规定是针对未取得医疗机构执业许可证而擅自执业的行为，而本案原告具有医疗机构执业许可证。因此，该处罚决定书违反法律法规，应当予以撤销。

第三组证据：邀请函、情况说明。证明：1.原告医院的工作人员到××街道××社区为居民解答健康知识是受龙马潭区××街道××社区居民委员会的邀请，同时，工作人员是为居民免费解答健康知识，不是非法行医，也未收取任何费用；2.原告不是活动的组织者，组织者是龙马潭区××街道××社区居民委员会，原告只是有2名工作人员受邀参加活动。

第四组证据：周某医师资格执业证书、王某明医学治疗技术执业证书，证明参加活动的人员周某、王某明具有相应的医师执业证书，不存在非法行医的行为。

第五组证据：1.卫健委官网上查询的《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》结果，显示官网上没有该通知；2.上海市卫生局关于转发《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》的通知，证明被告依据的《通知》文件是失效的；

3.《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》，在卫健委官网上查询显示没有；4.《国务院办公厅关于印发非法采供血液和单采血浆专项整治工作方案的通知》，证明被告所依据的卫生部批复文件，针对的是一定时期即从2004年5月-2004年12月期间的专项整治行动的通知，该通知只是用于该期间的特殊行动，而不能将其普遍化来针对本案的行为；5.《医疗机构管理条例实施细则》（2017修正），根据该细则第七十七条规定，即使原告存在未取得执业许可证擅自执业的行为，最严重的处罚也是责令停止执业活动没收非法所得和药品器械，并处3000元以下的罚款，而不是被告所处的处罚5万元；6.泸州市龙马潭区市场监督管理局《2021年度法治政府建设工作报告》，根据该报告第二点第三项的规定，即使原告存在违法行为，也希望按照该指导意见首次违法免予处罚。

被告辩称：被告作出的被诉行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。理由如下：

一、被告是龙马潭区的卫生行政主管部门，负责龙马潭区范围内医疗机构、人员和行为的日常监管，负责查处龙马潭区范围内违反卫生法律、法规、规章的违法行为。故被告对本案具有行政执法权。

二、原告未经卫生行政部门备案擅自组织义诊的违法事实清楚，证据确凿，被告有权对原告的违法行为进行行政处罚。2023年2月17日，有群众举报泸州市龙马潭区××街道××社区居委会有人非法行医，执法人员张某、杨某宇立即赶到现场进行了检查，检查发现现场电子显示屏内容为“王氏骨科医院到社区开展义诊活动”；现场有王氏骨科医院的康复科康复治疗师王某明、中医师周某，现场摆有3张桌子，桌子上摆放了中医定向透药治疗仪2台、多参数治疗仪1台、指夹式脉搏血氧仪1个、泸州王氏骨科医院“专项检查特惠价58元”卡片若干、泸州王氏骨科医院（王某名、罗某、陈某威、谢某、王某明）5人名片若干、泸州王氏骨科医院健康卡（标注：市区内免费接送，电话236****）若干、泸州王氏骨科医院康复手册10余本、泸州王氏骨科医院缴费单3本、泸州王氏骨科医院处方1本、内部制剂（谢某健康管理团队）10余袋；现场有40余名群众排队，其中一人在量血压，两人在进行中药透皮治疗。原告经核定的执业地址为江阳区××路××坊××楼、泸州市江阳区××路××号，该次义诊属于跨区义诊，原告不能提供经被告备案的义诊证明。经行政机关负责人批准，被告对原告用于义诊的药品、医疗器械等进行了登记保存，并随案移送。通过对现场体验义诊的群众刘某秀、原告工作人员王某明、周某、副院长谢某的调查询问，进一步确认了原告未经备案擅自在泸州市龙马潭区××街道××社区居委会开展义诊的事实。依照《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》（卫医发〔2001〕365号）第二条、第七条第一项的规定，医疗机构未经备案擅自组织义诊的，卫生行政部门有权依照《医疗机构管理条例》追究医疗机构的法律责任。依照《医疗机构管理条例》第十四条、第十五条第三项、第十七条第一项、第十九条、第二十三条的规定，医疗机构只能在《医疗机构执业许可证》核准登记的地点执业，医疗机构变更执业地点的，应当办理变更登记重新取得《医疗机构执业许可证》，否则不得开展诊疗活动，擅自开展诊疗活动的属于非法行医。义诊也是进行诊疗活动，只要是在《医疗机构执业许可证》核准登记的地点之外开展的，其实质都是变更地点执业，应当进行备案。依照《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发［2004］224号）第一条第四项以及《医疗机构管理条例》第四十四条、第二十四条的规定，未经卫生行政部门备案擅自在核准登记的地点之外组织义诊活动的，按照未取得《医疗机构执业许可证》处理。原卫生部《关于对农村非法行医依法监督工作中有关问题的批复》（卫监督发〔2004〕312号），也体现出了前述意见。

三、被告作出的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当，应当予以维持。依照《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第二条、第七条第一项的规定，应当依据《医疗机构管理条例》追究原告的责任。依照《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》第一条第四项规定，应依据《医疗机构管理条例》第四十四条规定追究原告未经备案擅自开展义诊的责任。因自2022年5月1日起实施新修订的《医疗机构管理条例》将原第四十四条修改为第四十三条，故依照新修订的《医疗机构管理条例》第四十三条、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定，对原告违法行为，被告有权依没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款。鉴于原告义诊未收取费用，无违法所得，按照“违法所得不足一万元的，按一万元计算”的规定以及《四川省规范卫生健康行政处罚行政强制裁量权实施规则》第十二条的规定，拟对原告的违法行为作出：1.没收用于非法行医的药品、器械；2.罚款11万元的行政处罚。后被告听取了原告的陈述、申辩，根据原告的申请组织了听证会。根据听证的情况，结合原告举报非法行医并查证属实的事实，被告于2023年5月24日对原告作出：1.没收用于非法行医的药品、器械；2.罚款5万元的行政处罚。

四、在行政处罚案件的调查环节，原告已明确其明知义诊是需经卫生行政部门备案后才能组织，也确认2023年2月17日跨区义诊是未经卫生行政部门备案擅自组织的，系违法行为。在本案起诉时，原告又陈述其不存在违法行为，原告的行为有违诚实信用原则。

被告向本院提交了以下证据和依据证明其诉讼主张：

第一组证据：1.被告组织机构代码证；2.泸州市龙马潭区人民政府办公室关于印发《泸州市龙马潭区改革完善医疗卫生行业综合监管制度实施方案》的通知；3.泸州市龙马潭区卫生局关于区卫生监督执法大队人员组成的通知；4.中共泸州市龙马潭区委机构编制委员会办公室关于整合卫生和计划生育监督执法资源的通知；5.张某、杨某宇行政执法证。证明：1.龙马潭区卫健局是龙马潭区的卫生行政主管部门，负责查处龙马潭区的违反卫生法律、法规、规章的案件；2.龙马潭区卫生监督执法大队具体行使监督执法职能；3.张某、杨某宇是龙马潭区卫生监督执法大队的执法人员。

第二组证据：1.2023年2月17日原告在××街道××社区义诊现场照片5张；2.现场照片、图片、影像取证资料；3.现场笔录；4.2023年2月17日刘某秀《询问笔录》及身份证复印件；5.2023年2月17日王某明《询问笔录》及身份证复印件；6.2023年2月17日周某《询问笔录》及身份证复印件；7.卫生行政执法事项审批表；8.证据先行登记保存决定书、证据先行登记保存处理决定书；9.案件受理记录；10.授权委托书、郭某影身份证复印；11.王氏骨科医院营业执照复印件、医疗机构执业许可证复印件、张明秀身份证复印件、王某明卫生专业技术资格证书复印件、周某执业助理医师资格证书、周某医师执业证书复印件；12.2023年2月20日王某明《询问笔录》；13.立案报告。证明：1.接社会举报，经被告执法人员核查后发现2023年2月17日，原告未经卫生行政部门备案擅自在龙马潭区××街道××社区居委会组织义诊。2023年2月20日被告决定受理该案；2.原告上述行为涉嫌违反《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第二条规定，经执法人员核查确认违法事实的存在，其违法属于卫生行政处罚范围，属于被告管辖。2023年2月27日被告决定对该案正式立案，案件调查人员为张某、杨某宇；3.被告依法对原告用于义诊活动的医疗器械、药品经登记保存后，随案移送；4.对原告未经卫生行政部门备案擅自组织义诊的违法行为，被告依法受理，经查符合立案条件后在法定期限内予以立案，为避免证据灭失或今后难以取得，依法对证据先行登记保存，并作出随案移送的处理决定。被告的上述行为符合法律规定。

第三组证据：1.2023年3月6日谢某《询问笔录》、身份证复印件；2.案件调查终结报告；3.合议笔录；4.泸州市龙马潭区卫生健康行政处罚内部法制审查表（2023年4月13日）；5.重大卫生行政处罚集体讨论记录。证明：1.经立案调查，确认原告存在未经卫生行政部门备案擅自组织义诊的违法行为，原告对其违法行为也进行了确认；原告违法事实清楚，证据确凿。2.原告的行为违反了《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第二条的规定，依照《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第七条第一项、《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》第一条第四项，其行为本质上属于非法行医。依照《医疗机构管理条例》第四十三条、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款之规定，应对其进行行政处罚；3.经办案人员合议、内部法制审查、被告负责人集体讨论后，拟对原告的违法行为给予：1.没收用于非法行医的药品、器械（详见证据先行登记保存决定书），2.罚款11万元的行政处罚；4.被告的上述办案流程、合议、行政机关负责人集体决策流程符合法定程序要求。

第四组证据：1.卫生行政执法事项审批表（行政处罚听证告知）；2.行政处罚事先告知书；3.关于对泸州王氏骨科医院《行政处罚事先告知书》进行听证的申请；4.行政处罚听证通知书；5.委托书、李某燕及张某光身份证复印件；6.行政处罚听证会笔录；7.关于原告举报龙马潭区某场所非法行医的情况说明；8.听证意见书；9.党政办公会会议记录；10.泸州市龙马潭区卫生健康行政处罚内部法制审查表（2023年5月18日）。证明：1.在作出行政处罚决定前，被告告知了原告听证的权利。根据原告的申请举行了听证会。通过听证将拟作出行政处罚所依据的事实、证据、法律规定充分告知原告，原告在听证程序进行了陈述、申辩、质证，其权利得到充分保障。原告在听证中确认了其存在未经卫生行政部门备案擅自组织义诊的违法行为；2.根据听证情况，结合原告举报非法行医的事实，听证主持人提出处罚意见为：1.没收用于非法行医的药品、器械（详见证据先行登记保存决定书）；2.罚款5万元；3.经法制内审、负责人集体讨论，决定对原告作出：1.没收用于非法行医的药品、器械（详见证据先行登记保存决定书）；2.罚款5万元的行政处罚。4.被告综合考虑王氏骨科医院的违法事实、违法情节、立功表现等因素，在法定处罚范围内作出最低金额的罚款。被告拟作出的上述处罚，认定事实清楚、证据确凿、适用法律证据、程序及实体符合法律规定，也充分保障了原告的陈述、申辩权利。

第五组证据：1.卫生行政执法事项审批表（行政处罚）；2.行政处罚决定书、送达回执。证明：1.经过办案人员初查、受理、立案调查、内部合议、行政机关负责人集体讨论、听证、听证主持人提出书面意见、二次法制内审、行政机关负责人二次集体讨论，结合王氏骨科医院的违法事实、情节、立功表现等，被告对原告未经卫生行政部门备案擅自组织义诊的违法行为，给予上述行政处罚；2.被告已将处罚决定书依法送达原告，行政处罚决定书中明确了违法事实、法律依据、证据、处罚内容、罚款缴纳账户、逾期缴纳的责任、复议与诉讼的权利。被告作出上述处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，裁量得当，应当予以维持。

第六组证据：《询问笔录》1份，证明原告到云台社区去，并非是受云台社区的邀请，而是原告主动和社区联系的。

法律、法规等依据：《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》、《医疗机构管理条例》（2022年修订）、《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》（卫医发〔2001〕365号）、《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发[2004]224号）、《四川省规范卫生健康行政处罚行政强制裁量权实施细则》、《四川省卫生健康行政处罚行政强制裁量实施标准》。

经庭审质证，各方对证据的质证意见如下：

1.原告对被告第一至第五组证据真实性均无异议，但认为以上证据证明此次义诊组织者不是原告，而是云台社区，义诊组织单位未进行备案，也不存在违法行为，不应受到行政处罚，只是存在程序上的瑕疵；同时原告也没有违法所得，且原告具有医疗机构执业许可证不属于非法行医；原告对被告第六组证据真实性、合法性和证明目的均不认可，认为被告在诉讼过程中自行向所谓的证人进行询问调查，是违反行政诉讼法规定的；且询问内容与被告听证意见书上陈述内容自相矛盾，被告在其制作的文书上明确承认了本次义诊活动是云台社区组织的，从询问笔录上只能说明医生王某明到现场参加活动之前，有与社区联系过，但并没有说明此次活动是原告组织的。且这个笔录是被告单方去调查的，不排除扭曲了事实，有诱导当事人陈述的情形。如果被询问人是证人的身份，其应该出庭作证才能证明其真实性。

2.被告对原告第一、第二、第四组证据的真实性无异议；对第三组证据的真实性有异议，认为医疗机构开展义诊，未按要求到被告处进行备案，对未经备案开展的义诊活动视为没有取得医疗执业资格证进行处理，其目的是为了规范医疗机构的执业行为，而不是原告所称没有收费的助人为乐，原告该行为损害的是医疗秩序；原告的邀请函和情况说明都是被告调查后云台社区应原告要求补开的；对第五组证据的证明目的不予认可，认为失效是指上海市卫生局关于转发《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》的通知失效，原因是在通知中有上海市各级卫生行政管理机构对医疗机构义诊活动备案权限管理的划分，而不是指《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》已经失效。《国务院办公厅关于印发非法采供血液和单采血浆专项整治工作方案的通知》和《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》，规范的是采血，而被告所举的文件是有非法行医这部分，内容是不一致的。《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》到现在为止也是有效的。《医疗机构管理条例实施细则》（2017修正）是与2022年5月1日前实施的《医疗机构管理条例》配套的，2022年5月1日实施的《医疗机构管理条例》已经对罚款3000元的条款进行修改，也就是1倍以上20倍以下。在《医疗机构管理条例》已经修改的情况下，《医疗机构管理条例实施细则》是失效的。因此，原告所称的实施细则罚款3000元的条款没有法律依据。泸州市龙马潭区市场监督管理局《2021年度法治政府建设工作报告》与本案无关，被告按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定依法作出行政处罚，被告无权对原告的违法行为免予行政处罚。

本院对上述证据认证如下：

1.被告提交的第一至第五组证据，能够证明被告具有执法主体资格，原告未经备案在泸州市龙马潭区××街道××社区开展义诊，被告接群众举报后经过调查、核实，并进行了行政处罚事先告知，在原告陈述、申辩后，依原告申请组织了听证，后作出行政处罚决定的基本事实经过。本院对上述证据的真实性、合法性和关联性依法予以确认并采纳。对被告提交的第六组证据，鉴于邀请函的落款时间在义诊前，原告陈述系社区主动邀请及组织，该陈述与2023年2月17日王某明询问笔录陈述内容完全不一致，被告为此补充说明并不违反行政诉讼证据规则。结合王某明第一次询问时陈述是自己主动联系的社区，本院对该组证据予以采信。

2.原告提交的第一至第四组证据，能够证明原告主体资格、开展义诊及受到行政处罚的基本事实，本院对其真实性、合法性和关联性依法予以确认，依法予以采纳。对原告提交的第五组证据，因不能达到其证明目的，本院不予采信。

经审理查明以下案件事实：

2023年2月，原告工作人员王某明与龙马潭区××街道××社区居委会联系，欲到该社区开展义诊。后云台社区居委会通知社区居民，原告将于2023年2月17日到社区开展义诊。

2023年2月17日，原告至云台社区居委会开展义诊。当日，被告接群众举报称在××街道××社区居民委员会有人非法行医。被告执法人员于当日9时许至现场进检查。××街道××社区居民委员会门口电子显示屏上显文“王氏骨科医院到社区开展义诊活动”，门前摆有3张桌子，桌上放有内部制剂27包、中医定向透药治疗仪2台、多参数记录仪1台、指夹式脉搏血氧仪1台、泸州王氏骨科医院宣传手册66张、优惠单129张（王氏骨科医院专项检查特惠价55元）、康复手册15本、王某名片44张、罗某名片29张、陈某威名片76张、谢某名片233张、王某明名片1盒、泸州王氏骨科医院处方1本、收费单3本。现场有40余名群众在排队，其中1人正在测量血压、2人在进行中药透皮治疗，在膝盖处贴有王氏骨科医院自制浸泡了药酒的纱布，外面是中医定向透药治疗仪的电极。现场不能出示龙马潭区卫生健康局备案的义诊证明，也未查获违法所得。当日，被告对上述物品进行了证据先行登记保存。在被告于2023年2月17日对原告工作人员王某明作的《询问笔录》中载明“问：你到××街道××社区是做什么？答：做义诊。问：是哪个派你来的？答：是我联系的社区，社区同意后，我今天才来做义诊的……问：你是怎么开展义诊活动的？答：免费测血压、血氧饱和度、健康咨询，有疼痛症状的群众免费做理疗。问：你是怎么做理疗的？答：先用中药泡的纱布敷在疼痛部位，然后用中医定向透药治疗仪做理疗……问：你到龙马潭区××街道××社区开展义诊活动，在龙马潭区卫生健康局备案没？答：没有。”同日，被告对原告工作人员周某作的《询问笔录》中载明“问：2023年2月17日，你到泸州市龙马潭区××街道××社区门口是干什么？答：是来进行义诊。问：是谁让你来义诊的？答：是泸州王氏骨科医院王某明让我来义诊的……问：今天你们义诊都干了些什么？答：我今天免费健康咨询。配合王某明做中医理疗，还给前来体验的人做了测血压、测血氧饱和仪……问：你到龙马潭区××街道××社区是否到泸州市龙马潭区卫生健康局进行了备案？答：没有。问：你们来义诊的目的是什么？答：一是宣传医院，二是方便群众……”

2023年2月27日，被告对原告涉嫌违法的行为立案处理。被告经向原告副院长谢某、工作人员王某明、周某，现场群众刘某秀等调查、询问，并结合现场资料，认定原告存在违法行为。2023年4月23日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知其未经卫生行政部门备案擅自在泸州市龙马潭区××街道××社区居民委员会组织义诊的行为，违反了《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第二条的规定，根据《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》第七条第一款和《医疗机构管理条例》第四十三条的规定，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定，拟对原告作出：1.没收用于非法行医的药品、器械（详见证据先行登记保存决定书）；2.罚款110000元的行政处罚，并依法告知原告享有陈述、申辩、要求听证等权利。2023年4月25日，原告向被告提交听证申请。2023年5月10日，被告进行了行政处罚听证，原告发表了陈述、申辩意见。2023年5月24日，被告作出泸龙卫医罚〔2023〕6号《行政处罚决定书》，对原告处以：1.没收药品、医疗器械（详见证据先行登记保存决定书）；2.罚款伍万元的行政处罚，并于当日向原告送达。原告于2023年6月1日向本院递交行政起诉状，并于2023年6月6日主动按该《行政处罚决定书》内容缴纳罚款5万元。

同时查明，在被告对原告义诊行为查处后，原告至××街道××社区居民委员会开具了落款日期为2023年2月13日的《邀请函》，载明“泸州王氏骨科医院：贵院是我市骨科骨病专科医院，对风湿骨病有独特的治疗、康复训练方法，因我社区所在小区居民普遍年龄大、行动不便、风湿骨病疼痛患者特别多，现诚邀贵院委派专业医生人员，莅临社区为居民朋友提供免费风湿骨病健康咨询、健康用药、康复训练方法指导，感谢贵院给予社区工作的协助和支持”。2023年2月25日，泸州市龙马潭区××街道××社区居民委员会出具《情况说明》，载明“兹有泸州王氏骨科医院于2023年2月17日上午到××街道××社区开展健康宣教活动，活动现场免费为社区居民看诊、测量血压，检查骨骼和讲解健康知识等，为居民群众提供一些咨询答疑，在活动过程中无收费情况”。

还查明，原告持有的医疗机构执业许可证上载明执业地址为江阳区××路××坊××楼、泸州市江阳区××路××号，有效期限为2021年12月31日至2030年12月31日，发证机关为泸州市卫生健康委员会。王某明具有卫生专业技术资格，专业为康复医学治疗技术；周某有执业医师资格执业证书，执业范围为中医专业，主要执业机构为王氏骨科医院。

另查明，在被告对原告执法过程中，2023年5月10日，原告工作人员向被告举报石洞农贸市场内有人非法行医，后经查证属实。被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的……”之规定，认定原告有立功表现，遂对原告作出了从轻处罚决定。

本院认为，行政处罚案件一般主要审查四个方面：1.行政执法主体资格；2.执法程序；3.违法事实的认定；4.适用法律、法规。

关于执法主体资格问题。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”、《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》“二、县级以上卫生行政部门负责对义诊活动的备案、审查、监督和管理。义诊组织单位原则上应组织本地区的医务人员在本地区范围内举行义诊,在开展义诊活动前15日到义诊所在地县级以上卫生行政部门备案；需跨县(区)、市(地、州)或省(自治区、直辖市)组织义诊时,组织单位应在开展义诊活动前15-30日分别向其所在地和义诊所在地相应的县(区)、市(地、州)、省（自治区、直辖市)卫生行政部门备案”的规定，被告对本行政区域内违反管理的医疗机构具有作出行政处罚的职权。

本案中，原、被告对于原告在××街道××社区开展义诊的基本事实无争议，本院予以确认。本案争议的焦点为：一、关于开展本案义诊活动的组织者即备案主体的确定以及跨区域义诊没有备案是否属于无医疗机构执业许可的行为；二、被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、证据是否充分；三、本案被诉行政处罚是否适当，适用法律、法规等是否准确。本院综合庭审查明事实和证据针对执法程序、违法事实的认定以及适用法律、法规问题作如下评判：

一、关于开展本案义诊活动的组织者即备案主体的确定以及跨区域义诊没有备案是否属于无医疗机构执业许可的行为。

首先，根据庭审查明事实，本次义诊系原告工作人员主动联系××街道××社区居委会后到该社区开展，现场药品、器械等均由原告提供，医务人员也是原告工作人员。原告诉称受社区邀请且由社区组织义诊，鉴于《邀请函》形成于被告执法之后，即便社区邀请原告并通知居民到现场参加义诊活动，但义诊活动如何开展、安排的项目及内容均由原告自行决定并实施，故对原告主张其系应云台社区居委会邀请义诊，不是义诊组织者的意见本院不予采信，本院依法确认原告系本次义诊的组织者。

其次，卫生部于2001年12月25日作出的《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》载明“义诊是提供医疗、预防、保健等咨询服务的非商业性社会公益活动,对于疾病防治、宣传卫生知识、普及健康教育以及卫生支农等均具有积极的重要作用,是医务人员实践全心全意为人民服务宗旨的具体行动……为加强对组织单位组织义诊的管理,规范义诊行为,保障公民健康和合法权益,现通知如下:二、县级以上卫生行政部门负责对义诊活动的备案、审查、监督和管理……需跨县（区）、市（地、州）或省（自治区、直辖市）组织义诊时,组织单位应在开展义诊活动前15-30日分别向其所在地和义诊所在地相应的县（区）、市（地、州）、省（自治区、直辖市）卫生行政部门备案。七、义诊组织单位应当按照向卫生行政部门备案的内容开展义诊。发现有下列行为之一者,卫生行政部门要立即责成义诊组织单位停止义诊,并依照《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等有关法律法规追究责任,对相关机构和人员予以严肃处理。（一）未经卫生行政部门备案擅自组织的义诊”。现原告医疗机构执业许可证上载明执业地址为“江阳区××路××坊××楼、泸州市江阳区××路××号”，非本案义诊开展地龙马潭区内的医疗机构，根据《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》要求，原告应当在所在地和义诊所在地卫生行政部门办理义诊备案。本案原告未在上述期限内到被告处办理义诊备案，在未取得义诊备案的情况下组织义诊，违反了上述通知要求。

最后，根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》“一、有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：(四)医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的”、《医疗机构管理条例》（2022年修订）第二十三条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”之规定，现原告开展义诊的区域不是其医疗机构执业许可证上载明的地址，即此次跨区域义诊没有备案，应属无医疗机构执业许可的行为。

二、被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、证据是否充分。

根据本案被告收集的原告工作人员王某明、周某、副院长谢某的陈述、现场人员的询问笔录、现场照片及查获物品等证据能够形成锁链、相互印证，综合上述分析，可证实原告2023年2月17日未经卫生行政部门备案擅自在泸州市龙马潭区××街道××社区居民委员会组织义诊的事实。

关于本案被告作出行政处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”本案中，被告接群众举报依法受理本案后开展调查、询问等，依法对原告进行了书面的行政处罚告知，原告陈述、申辩并申请听证，被告依法组织听证等。之后被告向原告送达《行政处罚决定书》。经本院审查，被告从立案、查处到作出决定的过程符合《中华人民共和国行政处罚法》第五章的相关程序规定，并无不当。

三、本案被诉行政处罚是否适当，适用法律、法规等是否准确。

根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》“一、有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：(四)医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的”、《医疗机构管理条例》（2022年修订）第二十三条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动”之规定，原告跨区域义诊没有备案属无医疗机构执业许可的行为，违反上述规定，应按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚。根据《医疗机构管理条例》（2022年修订）第四十三条[原《医疗机构管理条例》（2016年修订）第四十四条]“违反本条例第二十三条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚”、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条第一款“违反本法规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”之规定，本案现场虽未查获违法所得，但该条款为“并处”罚款，即在适用其他种类行政处罚的基础上应当同时处以罚款。现被告在综合考量原告立功的情节上，以不足一万元之规定予以处罚，从而对原告处以罚款五万元并无不当。

原告主张被告所作行政处罚决定适用法律错误，认为《卫生部关于组织义诊活动实行备案管理的通知》（卫医发〔2001〕365号）系2001年12月25日印发，至今已有20多年；《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发[2004]224号）系2004年7月6日作出，是对国务院办公厅于2004年5月至12月开展的非法采供血液和单采血浆专项整治工作的批复文件，只用于该期间特殊行动，不能普遍化用于本案，不能适用于20年以后的情形。本院认为，《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》是就打击非法采供血液和单采血浆、非法行医等违法行为的法律适用问题的请示所作出，上述通知、批复目前均未被废止或修改，仍现行有效，故被告依法适用上述通知、批复并无不当。原告还认为本案应适用《医疗机构管理条例》第四十三条第二款的规定“违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处3万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动”或《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修订）第七十七条的规定“对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款。”对此，本院认为，《医疗机构管理条例》第四十三条第二款适用的主体限定为“诊所”，故本案不适用；且《医疗机构管理条例》已于2022年修订，《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修订）系条例修订前制定，在2022年修订《医疗机构管理条例》中已对“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的”的情形直接明确了应“依照《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的规定予以处罚”，因此，《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修订）第七十七条不适用于本案。另，原告还认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”、第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”之规定，本案原告未收取任何费用未造成任何后果，故不应处罚或仅需批评教育。结合查明事实，原告的该主张与违法事实不相符。同时，被告在作出行政处罚时，已根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的”之规定对原告减轻处罚，本案不符合不予处罚的情形。

党的十八大以来，党中央大力倡导富强、民主、文明、和谐；倡导自由、平等、公正、法治；倡导爱国、敬业、诚信、友善。这是全体人民共同的价值追求。“法治”是社会主义核心价值观的重要内容，既能实现规则引领，也能体现价值导向，社会主义核心价值观的内部构成也折射出社会主义中国的法治理想和法治追求。不论是普通的公民还是行政机关，在生产、生活中均要依法、守法。合法的义诊活动确系有利于人民群众的好事，但如果脱离监管，可能会出现以义诊之名行收费之实，或者以义诊的幌子危害群众利益的情形，那么后果将不堪设想。本案中，法院就开展义诊行为本身给予肯定性评价，但必须在职能部门的备案监管下依法合规开展，方能有保障。

综上所述，被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、内容合法，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

驳回原告泸州王氏骨科医院的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告泸州王氏骨科医院负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向四川省泸州市中级人民法院在线提交上诉状。

审 判 长　　郭　鸣

审 判 员　　代春桃

审 判 员　　严　婷

二〇二三年十月二十三日

法官助理　　赵合琴

书 记 员　　黎　蕊

来源：宾曰语云、裁判文书网、泸州圈子