IPP全球智库纵览｜美智库：如何看待美国对华“去风险”政策？

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导语：

随着地缘政治的急剧变化，中国和美国之间的紧张局势正在逐步升级。2023年12月，美国国会众议院“中国问题特别委员会”发布了一份重磅报告，要求全面“重置”中美关系，并为此提出了近150项立法建议，其核心目标是防止美国成为中国的“经济附庸”。此举意味着中美竞争将更加复杂，中美关系面临的不确定性上升，全球经济出现碎片化的风险也将加剧。

“去风险”一词最早是由欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年3月提出的，随后迅速成为西方国家对华实行攻击的时髦话术。相较于“脱钩”，“去风险”这一表述更为温和，涵盖的意义更广。“去风险”更是出现在2023年七国集团（G7）广岛峰会的公报中，这标志着“去风险”已成为西方国家对华经济政策的最新共识。

除美国外，许多其他西方国家也开始从经济安全的角度来看待国家安全问题，在全球掀起了一股“去风险”的热潮。这其中主要的原因是：对外经济依赖越大，就越容易受制于他国。例如，在中美竞争的背景下，由于美国对中国的技术封锁，中国的技术突破和产业升级出现了阻滞。

美国目前正在积极探索如何在维持全球经济稳定的前提下，抵御外部经济风险。

图源：Center for Strategic and International Studies(CSIS)

*本文作者：艾米丽·本森（Emily Benson），战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）资深研究员兼贸易与技术项目主管。

何为“去风险”？

早在“去风险”出现之前，美国官员曾使用“脱钩”一词来形容美国政府的对华政策。“脱钩”存在两种模式，即“软脱钩”与“硬脱钩”。

“软脱钩”是指减少与中国的经济联系，同时继续保持在某些领域的对华合作，而“硬脱钩”则是指全面切断与中国的经济联系。

从当前美国对华经济依赖程度来看，美国在经济领域实现对华“硬脱钩”的可能性不大。即使能够实现，美国也必将付出难以承受的高昂代价。

一旦中美经济“脱钩”，美国企业毫无疑问将成为最大的受害者，这相当于把市场拱手让给竞争对手。此外，美国政府还必须投入大量的资源，来降低“脱钩”带来的经济损失。

中美两国的经济总量约占世界经济总量的40%。美国是中国的第一大贸易伙伴，中国是墨西哥仅次于美国的第二大贸易伙伴。2022年，美国从中国的进口总额达到了5636亿美元，创历史新高。美国对华经济依赖的不断加深，导致中国持有大量美国国债。

截至2023年1月，中国共持有美国国债8594亿美元，为仅次于美联储的第二大美债持有者。因此，这就不难解释为什么美国对华政策的调门从“脱钩”转向了“去风险”。

然而，美国此举并非出于缓和中美关系的考虑，而是担忧美国经济会因为经济过度依赖中国而受控于中国。 虽然“去风险”与“脱钩”在手段上存在不同，但是“去风险”与“脱钩”的最终目标是相同的，即遏制中国。

即便如此，“去风险”在执行过程中也会不可避免地导致某种形式的“脱钩”。

在全球化面临挫折的当下，世界贸易组织提出了“再全球化”概念，呼吁通过促进全球供应链的多元化和韧性，来构建国与国深度相互依存且不过度相互依赖的新全球化格局。

全球经济面临强劲逆风

近年来，在新冠疫情、中美竞争、俄乌冲突、气候变化、贸易保护主义等因素的冲击下，西方主导的全球化模式陷入了更大的困境，难以解决在经济、金融、贸易等方面出现的诸多新问题。

有观点认为，世界正在进入“慢全球化”时代。这一趋势可能会因为西方推动对华“去风险”而持续下去，进而加剧全球经济碎片化的风险。

国际货币基金组织（IMF）的数据显示，跨境资本流动在近年出现了显著放缓的迹象。根据IMF于2023年7月发布的《世界经济展望》，全球经济增速预计将从2022年3.5%的估计值下降至2023年和2024年的3.0%。

在全球经济面临严峻形势的关键时刻，国际社会更应重视“去风险”对全球经济的潜在影响。美国对华“去风险”、中国创建替代西方主导的政治和金融体制等因素，可能会进一步推动全球经济格局走向碎片化。

中美贸易相互依存度在持续下降

自2018年“中美贸易战”打响以来，中美贸易额一直处于下滑趋势。从2021年以来中美两国的进出口数据来看，中美之间存在严重的贸易逆差。美国商务部经济分析局曾发布报告称，美国对华进出口总额从2021年开始逐年下滑，2023年中美贸易额比2022年下滑了15.4%。

此外，联合国贸易和发展会议于2023年6月发布的《全球贸易最新动态》指出，从2022年第一季度开始，中美贸易相互依存度在持续下降，这表明美国企业正在将产业链转移出中国。

该报告进一步指出，“友岸外包”（与政治立场一致的贸易伙伴进行双边贸易）趋势变得更加明显，这将损害市场多样性，进而导致贸易活动局限在少数国家之间。

美国的“去风险”政策

拜登政府的“去风险”政策主要以“去风险”和“友岸外包”为主要抓手，例如，拜登政府致力于推动部分高科技供应链与中国脱钩。

为实现这一目标，2021年6月，美国与欧盟成立了以民主价值观为基础的美国-欧盟贸易和技术理事会，旨在维护美国和欧盟在全球的科技主导地位。

2022年8月，美国总统拜登签署了《芯片和科学法案》，以鼓励美国企业在本土生产和研发，从而减少对外国企业的依赖。

2022年9月，“芯片四方联盟”举行了“美-东亚半导体供应链弹性工作小组”首次预备会议，强调采用“去风险”和“友岸外包”相结合的方式，将中国排除在全球半导体供应链之外。

2023年8月，美国总统拜登发布行政令，建立对外投资审查机制，拟限制美国资本、技术、专业管理能力的对华输出。

最能体现拜登政府“去风险”政策的是“先进计算芯片和半导体制造设备出口管制规则”（强化对人工智能相关芯片、半导体制造设备的对华出口限制，并将多家中国实体增列入出口管制“实体清单”）。

上述政策的指向十分明确，即要求美国在涉及国家安全的经济领域与中国脱钩。

“去风险”政策离不开企业的支持

随着经济安全在国家安全中战略地位的提高，企业的重要性也越发凸显。

西方国家开始愈发关注如何在维护经济安全的同时，促进科技创新和经济增长，但实现这一目标的前提是在公共和私人利益之间取得平衡。如果“去风险”政策得不到企业的积极配合，其有效性将大打折扣。

2023年5月，日本高端芯片公司Rapidus同国际商业机器公司（IBM）和比利时微电子研究中心达成合作关系，共同研发两纳米芯片技术，此举意在降低对台湾芯片生产的依赖。

另一个例子是，2023年9月，美国将越南纳入到国际技术安全与创新基金（根据《芯片与科学法案》设立，旨在确保半导体供应链的安全和多元化，拥有约5亿美元）的框架下，与其建立半导体合作伙伴关系。

今天，面对地缘政治风险的加剧，许多美国高科技企业正在调整各自的商业战略，有的正在进行内部重组，有的正在对中国市场进行重新定位，还有的正在计划将生产线转移到其他国家。

例如：全球最大的晶圆代工厂之一格芯（Global Foundries）将在新加坡开设一家新的晶圆制造厂，总投资额约40亿美元；全球最大的移动电话制造商德州仪器（Texas Instruments）， 计划投资约10 亿美金来扩建其在菲律宾的工厂；苹果公司为了将业务从中国分散出去，在印度和越南加大投资。

由此可见，“友岸外包”已成为高科技企业（尤其是美国高科技企业）应对地缘政治风险的重要手段。

中国对“去风险”政策的反应

中国官方普遍认为，“去风险”在措辞上比“脱钩”更加温和，但在本质上与“脱钩”并无差异。国务院总理李强在欧洲访问时称“降依赖、去风险”是一道伪命题，政府和相关组织不可越俎代庖替企业评估风险，更不可把去风险政治化和意识形态化。

为应对全球“去风险”趋势的日益加深，中国采取了一系列措施，推动企业本土化发展与创新。

例如：在十四届全国人大二次会议上，国务院总理李强提出“加强标准引领和质量支撑，打造更多有国际影响力的“中国制造”品牌”；

构建“双循环”新发展格局是独立自主、自力更生这一思想的具体体现，意在发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，同时降低高科技产品对外依存度；中国正在借助外部资本的力量来促进国内企业的发展。

2023年以来，一股前所未有的“投资中国”热潮正席卷中东。据报道，沙特阿美在华投资总额已超过1000亿元人民币，而且计划进一步加大对华投资。中国正在寻求提高金砖国家组织和上海合作组织在全球治理体系中的地位，以抗衡美国主导的多边经济合作机制。

与此同时，中国还采取了多项针对“去风险”的反制措施。例如：2023年5月，网信办宣布，美国美光公司产品存在较严重网络安全隐患，要求关键资讯基础设施运营者停止采购美光产品；

2023年7月，商务部、海关总署发布关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告；

2023年10月，商务部、海关总署联合发布关于石墨物项出口管制的公告。

对此，受上述政策影响的国家应密切合作，尽可能降低上述政策带来的负面影响。

结语

早在“去风险”一词提出之前，美国就一直在寻求提高抵御外部经济风险的能力。“去风险”和“友岸外包”在西方的兴起，反映了当下西方国家在如何维护经济安全上产生了共鸣。

美国总统拜登在2023年亚太经合组织峰会上发表讲话，强调美国关注的不是贸易额，而是如何增强抗经济风险能力、提升劳动者地位、减少碳排放，以及如何使经济实现长期增长。 他的话可以归结为：在维护国家安全的同时，尽量减少对全球贸易的影响。

然而，拜登政府的这一系列政策的成功与否及其对全球贸易的长期影响仍有待观察。随着“去风险”趋势的发展，经济相互依存与国家安全关系的变化，将是未来值得关注的研究方向。

★本文编译：

曾辉 华南理工大学公共政策研究院 英文编译

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