李宇嘉：雷厉风行！广州城中村改造的“新模式”

根据2024年初发布的《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》，未来到2035年，广州要推动272条城中村改造，其中拆除新建的有150条村，拆整结合的有15条，其他107条村要实施整体保留下的综合整治。

考虑到旧城、旧厂改造要贯彻“禁止大拆大建”的原则，未来广州旧改的主战场就是城中村改造。

但是，广州的城中村改造得很慢。

从2009年开始探索“三旧改造”起，到2023年，广州累计批复城中村改造项目只有82个，完成改造的不到10个，其中有18个处于前期阶段，正在推进改造、有实物工作量的只有54个。内地的业内人士都看不懂，怎么会这么慢呢？

根本原因是，市场化主导的广东模式——三旧改造，推进不下去了。

一是，房地产下行，靠房地产给高额的拆迁补偿买单，推不动了；

二是，民企暴雷，既有的项目推进难，新的主体缺乏投资的积极性；

三是，对城中村改造，国家提了新思路，即确保改造规划的严肃性、公共性，确定的规划指标（生态保护、古村落保护、容积率管控等）要严格落实，不得以成本增加倒逼规划指标被压缩。

还有一个大背景，新时期广州空间发展开始回到中心区、次中心区。

首先，外围供地过去十几年扩张过快，现在消化压力很大，据说外围商品房库存去化周期高达7年；

其次，人口主要集中在中心区，从职住平衡的角度，必须要增加中心区的居住和生产空间；

再次，中心区土地空间价值大，可以通过土地整合、基建联通实现大地块供应，还能提升土地的价值。短期内，地方政府对于土地财政的依赖度还很大，回到中心区是延续土地财政的唯一路径。

但从中心区空间格局（下图右下角）看，有一个重点特征，即空间被点状分布的城中村隔离得七零八落，土地利用的碎片化，城区面貌差。新一轮城中村改造，主要路径就是将城中村改造植入整个片区改造，通过城中村改造将周边的地块整合起来，实现成片连片利用。

所以，大家看广州近期在推的几大片区改造，都是重大项目推动的片区综合改造、连片改造。比如，近期落实首笔城中村改造专项借款的白云区罗冲围旧改，目标是打造“一个中心（华为广州研发中心）”，建设“两个平台（广州时尚之都、广州食材之都）”，推动整个片区再造。

罗冲围片区范围22.8平方公里，现总建筑面积约2,520万平方米，包含14条旧村、46宗旧厂房、16宗司法用地及旧城镇，涉及60个村级工业园、35个传统批发市场及上百家园区企业。

城中村人口密集、容积率低、点状分布，它是激活整个片区价值的一步先行棋。

改造理念设计得非常好，但实践起来比较难。

一方面，用经常讲的话来说，经济价值高的项目，都已经过了规划，甚至在建了、或建完了，剩下的都是“难啃的骨头”。目前，处于在施工态势的54个城中村，大部分（30-40个）是民企主导时代的项目，继续按照旧模式（民企主导、市场化融资、全额补偿、地产买单）来推进。

所谓“难啃的骨头”，有几个可能：

• 可能是改造补偿回迁量太大，融资区可售商品房较少，难以覆盖成本；
• 可能是历史遗留问题严重，比如产权瑕疵、物业纠纷、违法建筑大（如非本村村民的物业比例大）；
• 可能是规划要求高，公共设施短板欠账太大，改造的成本太高。

但是，从城市均衡发展、共同富裕的角度，从腾挪城市空间的角度，从改善公共服务短板的角度，从守住安全底线、平衡发展和安全的角度，这些城中村恰恰是急需要改造的项目。

因此，新时期广州城中村改造最大特点就是从完全市场化的改造，转向国企主导的公共属性突出的改造。

试想，一个城市有接近700万人（占全市常住人口的1/3）居住在没有城市公共服务覆盖，区域面貌极其落后，甚至存在严重的安全和消防隐患的城中村。住在其中的人认为自己是城市过客，那我们还谈什么高质量、共同富裕？谈什么新型城镇化？进而讲，谈什么内需主导？

站在更广的的视角、算大账的角度，看待城中村改造。当然，资金要平衡，亏本的生意谁都会做，不然，这项事业就持续不下去了。如果单个项目平衡不了，那就一个片区内平衡。比如，罗冲围片区内，单个城中村改造平衡不了，但片区要打造一个中心，两个平台，一定有盈利空间。

如果还不行，那就在行政区内做统筹平衡。地方主政官，不能把一个行政区内能“招拍挂”的地一卖了之，收了短期土地财政的好处，发工资去了、偿债去了、干形象工程去了，落下面貌落后的城中村置之不理。

未来，要从中长期土地价值挖掘、最大化的角度看待城中村改造。简单讲，就是将能盈利的空间贴补城中村改造。

这就是广州城中村改造的新模式之一，片区开发、统筹平衡。

新模式之二，就是依法征收、净地出让。

所谓依法征收，就是严格落实“一户一宅”、不高于280平米的实物安置原则。超过280平米的部分，如果是合法的，就依据集体土地上房屋征拆启动货币补偿；若是非法的（包括2009年以后新建的无证且一户超过280平米，以及非村民购买的小产权房），均按建安成本来补偿。

原来民企主导的改造模式下，不管合法非法的、村民非村民的，都一概给予1：1的补偿，而且开发商角逐旧改市场，甚至还竞相提价，导致回迁体量加大、成本高。新模式下，回迁建设量明显减少了，至少降至原有回迁体量的60%-70%；另一方面，整个改造成本降下来了。

更重要的是，回迁量减少，意味着能腾挪出来更多的空间，做公共配套，比如保障性住房建设、古村落保护、社区治理等。当然，回迁量减少、公建量增加，这样算下来成本并不会少很多。这就需要片区开发、统筹平衡来实现资金平衡，这里面，很强调投资开发的能力。

当下，政府对国企、城投在投资、开发、运营、维保等方面的综合能力要求很高，总的来说，就是围绕挖掘土地和空间价值，实现对公共职能的反哺。比如，现在国企、城投的商品房项目，不管是户型设计、产品迭代、服务配套等，都不输民企，这是在竞争的大浪中练就起来的。

公共职能的行使，也必然不是投钱，而要让公共设施成为提升土地价值的助手，比如古村落保护、社区图书馆做成“网红打卡”、流量聚集地。这样，腾挪出的土地空间就具有了价值，而且国企还要推进重点项目的招商引资落地，让土地价值兑现，实现资金平衡和盈利。

当然，融资区商品房开发和销售，乃是资金平衡的重要渠道。

在房地产供求关系发生重大变化，居民对房价的预期、买房的预期全面降温的情况下，开发出的商品房确实可能难以达到预期的效果，卖不出去、降价卖房可能是不得不面对的现实，也是必须要前置的顾虑。

现实中，我们发现很多改造项目无法兑现预期的盈利，反而不断拖延的改造周期（主要是规划批复、拆迁补偿）推高财务成本，而项目改造周期拉长又产生衍生效应，比如商品房市场变化导致部分留守户生变，影响先行签约的被拆迁户，导致整个进程被耽搁，改造成本失控。

更重要的，本打算后期销售好，覆盖前期成本高，但后期商品房销售不及预期，导致帐算不平。这种旧模式的顾虑也必然会殃及到新模式，笔者认为，最关键的还是要做好前期规划周期，一方面要提高专项规划的科学性、稳定性，另一方面要提高规划的严肃性和可实施性。

近期，广州发布实施了城中村改造条例，明确了“依法征收”的原则，即“双2/3同意”后，村集体即可行使集体组织的公共职能，收回土地。

配合上述征拆回迁的标准，以及专项规划确定的严肃的规划指标，一方面可以在法规、规划流程的约束下，压缩前期规划报批的时间；另一方面，通过“依法征收”的框架，压缩被拆迁人选择做“留守户”更划算的预期。

这样，就做到了雷厉风行、动辄必成、动辄必快。

前期的时间成本和经济成本降下来了，接下来就是后期商品房的销售。这需要整个片区的规划蓝图既要编织得好，还要量力而行、能够落地，不能异化为烘托土地价格。规划目标能实现，整个片区的价值就能上一个台阶。

规划落地了，后期出来的商品房也能有市场。毕竟，城中村改造区域，往往就是人口密集的中心区、次中心区，这些区域居住需求不仅急迫，还亟待改善。关键是，产品要做到“价格适宜、配套要好、产品得力”这12个字，这对国企、城投全链条的投资能力、运营能力要求极其强。

总之，城中村改造告别了过去的一哄而上、只要进入赛道就赚钱的局面，进入到精细化运作的新时期。从规划开始，到物业交付，每一个环节都要精打细算、提前谋划，做到横向配合、纵向协调。包括开发商在内，政府各部门、金融部门都要加强政策取向的一致性，才能让改造进行下去。

不只是一个典型项目，而是形成了新的推进模式！