正略咨询：走进湾区｜湾区观察之城投平台专题-概况扫描（上）

引言：在粤港澳大湾区范围内，总资产超过7万亿、总营收接近1万亿的108家城投平台，一直扮演着关键角色。尤其是在珠三角9市的范围内，积极推动着地方经济的发展和城镇化进程。然而，与国内其他城投平台一样，它们也面临着转型升级的挑战。为了优化国有资本布局、提升产业竞争力，以及探索市场化运作模式，这些平台必须不断努力。因此，本文将从“概况扫描、问题剖析、典型研究”三个方面出发，对这一话题展开深入分析，旨在为相关决策者提供参考和借鉴。

概况：根据2023年公布的最新数据，粤港澳大湾区经济总量将超过13.6万亿元，核心城市的人口城镇化率已经超过了85%，人口总量达到8622万人。就规模体量而言，湾区的城投平台数量为108家，总资产规模达73953.1亿元，营收规模达9518.5亿元，归母利润为362.2亿元。而从均值情况来看，资产规模平均值约为684.8亿元，营收规模平均值为88.1亿元，利润规模平均值为3.4亿元。此外，从经营效率角度来看，资产回报率平均值为0.63%，营业利润率平均值为-10%。

从行政等级划分来看，粤港澳大湾区的城投平台共分为省级、地市级和区县级三个层级。其中，省级平台公司数量为13家，资产规模达到1.82万亿元，营收规模达到2519.2亿元，利润规模达到723亿元；地市级城投平台数量为57家，总资产规模达到4.9万亿元，营收达到6361亿元，利润规模超过251.5亿元；区县级城投平台共有38家，资产规模达到7048亿元，营收规模为638.8亿元，利润为37.8亿元。

一、洞见1：经济实力不取决于行政等级

不少人认为城投平台符合"行政等级越高，经济实力就越强"的规律,但这种认知具有片面性。从行政区划分类总体数据来看，省级城投平台总资产规模远高于地市级城投平台和区县级资产规模，并以此类推。但具体到单个城投平台公司对比分析，区县级、地市级别城投平台实力未必低于省级城投平台经济实力。

比如，深圳市地铁集团有限公司作为地市级城投平台，资产规模达到6616亿元，营收规模达到239.8亿元，利润规模10.4亿元，高于绝大多数省级城投平台。部分区县级城投平台如广东南海控股集团有限公司、广东顺德控股集团有限公司也在资产规模、营收和利润中有不输于地市级城投平台的经济实力。因此，并不是行政等级越高，经济实力就越强。

二、洞见2：政治作用不逊色于经济作用

平台公司作为政府的投资和融资工具，肩负着实施宏观调控政策的重要责任。它们通过投资建设基础设施、实施重大项目等方式，积极促进地方经济发展，推动产业升级，从而实现政府的发展目标。这些工作不仅直接拉动了经济增长，也对社会稳定、民生改善等方面产生着重要影响。例如，“县县通高速”、“市市通高铁”、“地铁连成片”等重大项目都离不开平台公司的积极参与和推动。在这些项目中，平台公司发挥着重要的引领作用，为地方经济的蓬勃发展提供了有力支撑，同时也为民众出行、生活质量的提升做出了重要贡献。

平台公司的运营状况和业绩表现直接关系到地方政府的形象和声誉。政府通过平台公司的发展和运作来展示自己的治理能力和决策水平，从而增强政府的公信力和权威性。良好的平台公司运营不仅可以吸引更多的投资和资源流入，还能提升地方政府的管理水平和形象。

以粤海控股为例，该公司在广东和香港设有双总部。其存在和运作加强了广东和香港的联系，促进了两地的经济交流和合作。这对于维护香港的繁荣稳定，推动"一国两制"的成功实践具有重要意义。通过粤海控股等平台公司的积极运营，地方政府可以有效展示自己的治理能力和决策水平，树立起更加良好的形象和声誉，吸引更多的投资和资源流入，推动地方经济的长期稳定和可持续发展。

三、洞见3：城投平台的数量与地区的经济特征和行政体制息息相关

不同地区的经济结构和发展阶段不同，对基础设施建设和公共服务的需求也会有所差异。经济发达的地区，如广深等城市，由于经济活力强、人口密集，对基础设施的需求量大，因此会有更多的城投平台来满足这些需求。而相对经济较弱的地区，对城投平台的需求则可能相对较少。

同地区的行政体制和管理模式不同，会直接影响到城投平台的设立条件和管理方式。例如，东莞市与中山市之所以不设市级城投平台公司，与其特殊的行政体制有关。这两个城市被称为“直筒子市”，即没有设立市辖区，而是直接管理下属的镇和街道。这种行政设置源于历史发展和行政管理的需要，直接由市政府管理下属的镇和街道。这种差异反映了不同城市的发展历程和管理需求，因此两市没有区县级平台概念。

地方政府的财政状况直接影响到城投平台的设立和运作。在财政充裕的地区，设立城投平台更为容易，并可提供更多支持和资金，从而推动基础设施建设和经济发展。相反，在财政拮据的地区，可能由于承担不起额外的财政压力而选择不设立或减少城投平台的数量。

一个典型的例子是肇庆市，广东省作为全国首个宣布清除隐性债务的省份，肇庆市在考虑设立市级城投平台时必须审慎考虑其财政承受能力、债务可持续性以及已有的区县级城投企业状况。

此外，以佛山市为例，该市拥有地区内最多的城投平台数量。佛山市的经济结构以工业为主，相较于GDP和经济体量相似的东莞市表现更为强劲。这使得地方性的城投平台在佛山得到更大的需求和投资。佛山市的经济活力主要体现在工业产值和工业增加值等方面，特别是规模以上工业增加值增速相对较高。相比之下，东莞市虽然在外贸和加工制造业方面有一席之地，但其工业附加值较低，更依赖外贸出口和高新技术产业。这导致了地方性城投平台在佛山市的需求相对较大。

四、洞见4：行政级别越低区域布局越聚焦

行政级别越低的城投平台，如区县级平台，其区域布局更加聚焦可以通过以下实例进行进一步论述：以深圳能源集团股份有限公司 （市级平台）和深圳市坪山区城市建设投资有限公司（区县级平台）展现了不同级别城投平台的特点。

深圳能源集团股份有限公司（以下简称为“深圳能源”）作为市级国有企业，以深圳为基地，不仅在珠三角地区有稳固的市场，其业务还遍布全国25个省、市，并成功扩展到海外市场，包括加纳、越南、巴新等地，已经成长为一个具有全国乃至国际影响力的跨国型企业。深圳能源的主要业务包括常规能源和新能源的开发、生产、购销，以及城市固体废物处理、废水处理和城市燃气供应等。此外，公司还投资于能提高能源使用效益的高科技产业，以及与能源相关的原材料开发和运输、港口、码头和仓储工业等领域。同时，作为深圳市属一类一级大型集团化企业，深圳能源的发电总装机容量达到311万kW，占深圳市装机总容量的78%以上，已经发展成为总资产超过千亿的国际化综合性能源企业，显示了公司在深圳乃至整个珠三角地区的能源供应中占据的重要地位。

相比之下，深圳市坪山区城市建设投资有限公司作为区县级平台，主要参与坪山区内的基础设施建设和公共服务项目，例如学校、医院和社区服务中心等。坪山区作为深圳市的一个行政区域，其城投平台更加聚焦于本地区的发展需求，着眼于提升当地居民的生活质量和经济发展水平。由于区县级城投平台受限于行政范围，其服务范围局限于本地区，因此在资源配置和项目选址上更加偏向于满足本地区的实际需求。

因此，从这两个实例可以看出，行政级别越低的城投平台，其区域布局更加聚焦于本地区的基础设施建设和公共服务项目，受行政范围、地方治理需求和经济实力的影响。

五、小结

本篇分析了粤港澳大湾区内城投平台的基本情况，包括总资产和营收规模、区域分布以及对地方发展的贡献。研究显示，城投平台的经济实力并非完全依赖于行政等级，地市和区县级平台在某些情况下表现更为突出。这些平台不仅在经济上发挥重要作用，还承担政治责任，通过支持基础设施项目来实现政府目标并改善民生。此外，城投平台的数量和布局与地区经济发展水平和财政状况密切相关，行政级别越低，平台越聚焦于本地区域的发展需求。

总的来说，粤港澳大湾区的城投平台呈现出复杂的实力格局和多样化的发展模式，为我国其他地区城投平台的转型升级提供了宝贵的经验和启示。为了促进这些平台的可持续发展，相关政策制定者和决策者需要不断探索优化城投平台的运作模式，以适应不断变化的宏观经济环境和市场需求，从而更好地服务地方经济建设和社会进步。