《环境保护》杂志专访全国人大代表吕忠梅：加快制定“国家公园法”为国际环境治理体系提供中国方案

环境保护：健全完善国家公园法律制度体系对于完善生态文明制度体系、维护国家生态安全，具有重要意义。今年，您领衔提出了关于制定国家公园法的议案，建议加快国家公园立法进程，请您给我们介绍一下加快推进国家公园立法的背景和必要性。

吕忠梅:世界各国公认，建立自然保护地是最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。1872年经美国政府批准建立的第一个国家公园——黄石公园，一般被认为是最早的现代意义上的自然保护地。因其强调自然保护的理念，且取得显著成效，而成为其他国家争相学习和借鉴的保护地制度。第二次世界大战后，在各国自然保护地事业发展的基础上，“国际自然及自然资源保护联盟”成立，联合国教科文组织也推出了“人与生物圈计划”等制度。全世界自然保护地的数量和面积不断增加，并成为衡量一个国家文明与进步的标志之一。

黄石国家公园

我国一直高度重视自然保护地体系建设，于1956年在广东省肇庆市建立了中国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，随后，陆续制定了《中华人民共和国自然保护区条例》等9部法规规章。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标，以法治思维和法治方法推动和保障生态文明体制改革成为全面依法治国的重要内容。

习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动自然保护地体系建设。2013年，党的十八届三中全会确定“建立国家公园体制”的改革任务；2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发出台了《建立国家公园体制总体方案》；党的十九大报告提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标；2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》；党的二十大报告进一步强调了“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”在实现“人与自然和谐共生”的中国式现代化中的地位与作用。目前，国务院已批准设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山首批5个国家公园，第二批48个创建国家公园项目也正在积极推进过程中，改革实践为立法积累了不少好经验好做法。与此同时，在建设“新型自然保护地体系”的过程中，作为对自然保护地体制机制、制度措施、利益关系等进行的重构，实践也提出了一些亟待解决的困难和问题。为确保“重大改革于法有据”，实现中华民族永续发展，“共谋全球生态文明建设”，为国际环境治理体系提供中国方案，迫切需要加强顶层立法设计，加快制定国家公园法的进程。

三江源自然保护区（图片来源：三江源国家公园管理局）

环境保护：制定一部具有国际视野、适合中国国情的“国家公园法”，需要结合中国特色自然保护地体系改革的目标定位和实践经验，在立法过程中应如何把握好“国家公园法”的定位？

吕忠梅:设立国家公园的目的是对具有国家代表性的自然生态系统实行最严格的保护，强化监督管理是实行严格保护的手段。为了解决自然保护地体系建设存在的种种问题，中央将体制改革作为重要改革目标十分英明，实践也充分证明了国家公园体制改革所取得的巨大成就，需要将改革实践经验以立法形式固定下来。但是，以立法形式固定国家公园体系改革实践成果，并不意味着“国家公园法”是一部“管理法”。恰恰相反，“国家公园法”以我国最重要的生态系统和生物多样保护为价值追求，在理顺“特殊生态系统—社会人文系统”的复杂关系的基础上，秉持促进“人与自然和谐共生”的立法宗旨，构建相应的监管体系、治理体系、服务体系、保护体系。因此，我们建议在明确“保护法”定位基础上，建构国家公园法的逻辑框架和制度体系。在“保护法”定位下，既需要按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，用法治手段实现对国家公园的整体保护、系统修复、综合治理；也需要在强化监督管理的基础上，建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效治理体系，明确保护国家公园所在区域原住居民、相关集体组织、市场主体合法权益的法律制度和机制。

重庆武隆天生三桥

环境保护：国家公园立法涉及众多利益关系，具体涉及哪些利益关系，需要如何处理？

吕忠梅:国家公园作为一种不同于传统行政区域的自然地理空间，其所承载的自然生态系统“整体”成为法律的保护对象，这必然会触及更加复杂的利益关系。妥善处理好各种利益关系，是提高立法质量的关键。因此，我们建议，国家公园立法需在明确国家公园统管部门和管理机构职责的基础上，妥善处理国家公园保护管理过程中涉及的央地关系、部门关系、园地关系、园企关系、园园关系、园区（自然保护区及自然公园）关系、园民关系等多元利益关系，并通过建立健全相应的行政机制、市场机制、参与机制予以合理调整。

海南热带雨林国家公园（图片来源：海南热带雨林国家公园官网）

国家公园具有全民公益性，如何在严格保护的同时以严密的法治实现全民共享，是立法必须认真考虑并妥善处理的问题。国家公园立法不能简单地采取防卫式、封闭式的保护，应避免“一禁了之” “一罚了之”。立法应基于国家公园所承载的主体生态系统，按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋等类型分别设定相应的保护管理规则、标准，以提供更多优质生态产品、保障生态安全。在此基础上，通过良好的公共服务及配套设施，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会；鼓励和规范企业、原住居民和社区等多元主体参与建设和运营，并保障利益相关方的生存、发展权益和合法收益。

黄山迎客松

环境保护：国家公园和自然保护地体系建设密切相关，国家公园立法也必然与自然保护地法立法有众多联系和需要协调的问题，应如何统筹考虑以符合现实需要与发展需求？

吕忠梅:根据《十四届全国人大常委会立法规划》，国家公园法（自然保护地法，一并考虑）被列入第一类项目。从现实情况看，先制定国家公园法的条件和时机更为成熟。这就意味着，无论是先制定国家公园法，待条件成熟后再将其上升为自然保护地法；还是先制定国家公园法，之后再单独制定自然保护地法，都需要妥善处理两法之间的关系。在目前的立法计划已经明确先制定国家公园法的情况下，我们建议，国家公园法应高度重视法律体系的价值融贯、制度衔接、机制协同，既实现国家公园建设的规范化、制度化、程序化，也为自然保护地体系的整体立法预留空间。

九寨沟国家公园

一是率先规定体现改革基本方向和要求的制度和机制，为自然保护地体系改革树立制度标杆。主要包括：明确分区管控的基本规则以及管控区内建设项目的保护性要求和退出机制；健全央地统筹协调、综合执法、协作管理、专家咨询、社区治理、合作治理等多元治理机制；明确调查统计、自然资源资产确权登记、生态环境监测等基础性管理要求；规范宣教、游憩、科研、安全保障与应急救助等公共服务以及特许经营、志愿服务等配套机制；健全生产生活边界的划定及管控、公共基础设施建设、生态产品价值实现等原住居民和社区的绿色发展制度和机制。在此基础上，建立多元化资金保障、考核评估、约谈与整改、监督检查、生态环保督察、人大监督、司法保障等制度和机制，强化对法律实施的保障与监督。

二是按照“一般与特殊”的原则，规定适用于各级各类自然保护地的“共性”制度和机制。一方面，规定自然生态系统保护和修复制度和机制，主要包括：生物多样性保护、栖息地保护与生态廊道建设、地质景观保护、人文资源保护、季节性保护、维护生物安全、生态修复、防灾减灾和应急保障、保护补偿等。另一方面，规定自然保护地“共性”的管理手段和要求，主要包括：保护地的命名和勘界立标、保护地设立后的动态评估、分区管控的具体要求、管控区的动态调整、巡查巡护等。

三是将专门体现国家公园体制改革目标和任务的制度和机制系统性纳入，经过实践检验后上升为自然保护地法的一般性规定。主要包括：国家公园设立的类型及其标准、国家公园设立的社会影响评价、国家公园的设立与其他类型自然保护地的关系、国家公园的调整和撤销、国家公园的管理模式及其央地事权与财权划分、国家公园管理机构（及其下级机构）的设置及其主要职责、国家公园规划体系等。

四是回应国家公园的“个性”问题，以满足特殊立法需求。主要包括：国家公园空间布局方案的确定及调整、国家公园标志管理、国家公园服务设施和标识、国家公园周边区域建设、国家公园访客管理等。

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