美国封禁TikTok，没那么简单

《纸牌屋》

3月13日，美国众议院以352对65的压倒性票数，通过《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》（Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act，以下简称《H.R. 7521法案》）。

该法案禁止任何实体在美国领土范围内分发、维护和更新外国对手控制的应用程序，包括为这样的行为提供应用市场服务和网络托管服务。此外，非常罕见地直接指出，字节跳动和TikTok公司及其子公司、继承者直接或间接运营的应用程序就是外国对手控制的应用程序，很显然这是针对TikTok的立法。

如果字节跳动在法案生效之后180天内将TikTok合格地剥离出去，也就是不再受外国对手控制，那么法案中的禁止性措施就被豁免了。如果未能完成“合格的资产剥离”，那么禁止性措施将被正式实施。

不过，由于美国没有防火墙，美国用户还是可以访问美国之外运行的TikTok的，法案并不处罚使用TikTok的用户。总之，这部法案的核心内容可以简单理解为美国要“办了”（ban，封禁）TikTok。

法案在众议院通过之后，获得了极大的关注。外交部发言人表示“美国众议院通过的相关法案，让美国站在了公平竞争原则和国际经贸规则的对立面。如果所谓‘国家安全’的理由可以用来任意打压别国的优秀企业，那就毫无公平正义可言，看到别人的好东西就要想方设法据为己有，这完全是强盗逻辑”。

商务部发言人表示“美方应切实尊重市场经济和公平竞争原则，停止无理打压别国企业。”部分网友也深表忧虑和惋惜，对全球化企业的命运和美国违背理念的行为，油然生出幻灭感。

子弹刚刚射出，尚未命中目标。我们不妨先看看，美国封禁TikTok到底需要多少步。

美国禁止TikTok需要几步？|看理想节目,看理想,22分钟

01.

从行政命令到国会立法

此次国会立法封禁TikTok与之前特朗普封禁TikTok，至少有两点不同：

第一，最直接的不同是，特朗普通过行政命令封禁TikTok，而国会通过立法封禁TikTok，两者差别非常大。对于行政权来说，“法无授权不可为”，行政命令封禁需要有坚实的法律基础和正当的法律程序，而特朗普的封禁命令在这两方面都存在疑问，因此直接被联邦地方法院叫停了。

法院叫停的主要依据是《国际紧急经济权力法》的《伯曼修正案》，依据这个1988年通过的修正案，美国总统无权监管或禁止“出版物、电影、海报、留声机唱片、照片、缩微胶片、磁带或其他信息材料”的进出口，即便这些东西来源于或出口到敌对国家。1994年国会修改《伯曼修正案》，使其适用于“任何格式或传播媒介”，也就是包括数字媒体。

但国会立法完全不同，国会是人民直接选举产生的，是美国人民的代议机关。只要不违反宪法，国会立法不存在“法无授权不可为”，因为国会就是制定法律的。当然国会制定的法律要接受最高法院的违宪审查。因此，只有最高法院才能真正封禁TikTok。

《陪审义务》

第二，特朗普封禁的核心理由是数据安全，TikTok的应对策略也是尽可能解决数据安全担忧，办法就是委托美国公司托管TikTok的数据，也就是TikTok的“德克萨斯计划”。就像苹果和特斯拉委托中国公司托管它们在中国的数据一样，它们都有个“云上贵州”计划。

但此次立法封禁有所不同，虽然“能源和商业委员会”在法案提出报告中认为，TikTok在数据安全方面做的还不够好，“德克萨斯计划”没有最终完成，但这不是最核心的理由。因为在数据安全保护方面，TikTok做的完全不亚于Facebook等平台。问题的核心是，TikTok不可能不接触数据，只要接触数据，就会面临国家安全问题。

《报告》中特别提到，依据中国的《国家情报法》第七条，“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作。”依据《反间谍法》第八条，“任何公民和组织都应当依法支持、协助反间谍工作。”

依据《数据安全法》第三十五条，“公安机关、国家安全机关因依法维护国家安全或者侦查犯罪的需要调取数据，应当按照国家有关规定，经过严格的批准手续，依法进行，有关组织、个人应当予以配合”。

三部法律放在一起的最终结论是，中国政府可以基于情报、反间谍和国家安全事由，通过字节跳动要求TikTok提供美国公民的数据，而字节跳动不能拒绝，否则就是违法的。这就是外交部发言人所说的“强盗逻辑”。除了这三部法律，《报告》中还提了其他重要的理由，以支持其“强盗逻辑”。

总之，这次议会立法封禁的核心理由不是数据安全本身的问题，而是数据可能导致的国家安全问题，这是任何数据安全措施都无法解决的。从法案的标题就可以看出，核心词是外国对手（Foreign Adversary）。参见美国法典（United States Code），其中包括了朝鲜、中国、俄罗斯和伊朗。

《国土安全》

需要补充说明的是，拜登总统在2月28日签署《防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府数据的行政令》，其中的“受关注国家”包括中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴和委内瑞拉。这个行政令和众议院通过的《H.R. 7521法案》内在逻辑是一致的。

02.

国会立法分几步走？

上述两点差异对于理解此次立法封禁至关重要，这是很直白的国家竞争。但美国要想把这副牌打出来，并没有那么容易。按照国会网站上的介绍，国会立法通常需要七步：法案的提出和转交、委员会审议、议程安排、众议院审议、参议院审议、两院分歧的解决、总统签署。

联邦立法权属于国会，两院议员都有权提出法案，且只有两院议员才有资格提出法案。议员可以单独提出法案，也可以联合其他议员一起提出。议员为了刷存在感，任期内大多会提出法案或加入到别人提出的法案中。

其实除了《H.R. 7521法案》，议员们还提出好几部涉及到TikTok的法案，只是还没进行表决而已。法案提出后，众议院的议长或参议院多数党领袖会将议案分发给各专业委员会，由委员会进行初步审议，看看是否有列入立法议程的必要。

这次的《H.R. 7521法案》，由美国众议院下设的“美国与中国共产党战略竞争特设委员会”主席加拉格尔在2024年3月5日提出，当时获得了19位议员联署。法案提出后立刻被转交众议院“能源与商业委员会”审议，委员会在3月7日全票通过审议，决定将法案提交众议院审议。

审议如此之快，是因为早在2023年3月23日，委员会就针对TikTok举行过听证会，TikTok首席执行官周受资就数据安全以及与中国关系问题接受质询。委员会能在两天之内以一致同意通过法案，说明委员会在这个问题上早就达成了高度共识。

《纸牌屋》

委员会将通过的法案上报众议院后，法案就会进入每位议员的日程表中，但这并不意味着法案会被审议，众议院领导层有权决定一部法案是否被审议以及何时被审议。领导层由九人组成，包括两党的领袖、党鞭及其他党内核心人物。

众议院领导层决定审议的法案，会有各种各样的审议程序，其中对于两党争议不大的法案，有一种快速审议程序，要求辩论不超过40分钟，并且不能对法案进行任何修改，然后就直接投票，但要求三分之二多数才算通过。

《H.R. 7521法案》采取的就是这种程序，352：65远超过三分之二多数。法案在3月7日提交众议院，3月13日就以如此高的比例通过，说明众议院两党对此法案也是高度共识。

这就是截止目前已经走过的立法程序，接下来就要看参议院能否通过了。参议院的审议规则与众议院不尽相同，总体上讲，参议院的审议更复杂也更漫长。首先，参议院要对是否审议这个法案进行投票，只有投票通过才会进入到审议程序。在此之前，还可以要求参议院中的专门委员会出具一份审议的意见；

其次，参议院审议时对于辩论时长没有限制，理论上讲，任何议员都可以通过无限期地辩论来拖延法案的表决，有时我们会看到参议员不着边际地长篇大论，目的就是为了拖延表决，这个辩论过程有可能会很长，直到把法案拖黄了为止；

再次，参议员可以对法案提出各种修改意见，有时修改意见甚至并不直接相关，就是为了搅局；最后，为了应对法案久拖不决，审议规则允许至少16名议员联合提出“关闭动议”，动议提出两天后，参议院要对动议进行表决，但需要五分之三多数才能通过。

一旦通过，参议院必须在30小时内对法案投票表决，但这个表决只需要二分之一简单多数就能通过。总之，这个法案在参议院审议时，理论上有可能拖延很长时间，但也可能迅速通过，这就看参议院中两党议员的态度。目前大多数分析认为，在参议院的审议不会像众议院那么迅速，正为政治游说留出了空间。

此外，如果参议院在通过法案时对法案进行了修改，那么法案在参议院通过之后还要再送回众议院，看众议院对于修改的内容是否接受。因为任何一部法律的通过，最终都需要两院通过相同的版本。如果两院对修改的内容存在分歧，那么协商统一的过程又需要时日。极端情况下，如果协商不成，法案也会流产。

除了涉及到税收的法案，两院都可以率先提出并通过法案，不是必须先众议院再参议院，反过来先参议院再众议院也是可以的。两院都通过的法案，要将最终版本提交总统签署。总统要在十天内（周日除外）签署或否决，签署了或者十天内没有否决，法案就正式生效了。

《美国总统》

如果否决了，需要将法案退回最先提出法案的那院，如果两院再次各自以三分之二多数通过，则法案在通过后就生效了。总统否决法案很少见，两院再次以三分之二多数推翻总统的否决也很少见。

这就是一个完整的国会立法过程，一部法案从提出到总统签署，没有那么容易，由此也意味着，最终通过的法律都会有相对坚实的民意基础和党派共识。

03.

违宪审查

总统签署完法案，法案就正式生效了。不过事情还没完，因为《H.R. 7521法案》第三部分已经明确规定，如果对法案本身以及依照法案做出的行动、调查、决定不服，可以且只能向哥伦比亚特区巡回上诉法院提起诉讼。

对《H.R. 7521法案》本身的挑战，不晚于该法案通过之日起165天提起诉讼。对依照法案做出的行动、调查、决定的挑战，不晚于这些行为做出之日起90天提起诉讼。

一旦TikTok或用户提起诉讼，就可以申请法院对《H.R. 7521法案》进行违宪审查了。该法案主要违反的是第一修正案中的“言论自由”和第五修正案中的“正当程序”。第一修正案规定，国会不得制定剥夺言论或出版自由的法律。如果TikTok被封禁，那么TikTok公司的言论自由和用户在TikTok平台上的言论自由都被剥夺了。

第五修正案规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。如果TikTok被封禁，那么相当于剥夺了字节跳动的财产。早在特朗普通过行政命令封禁TikTok时，违宪审查问题就被讨论过，各方的争议非常大。不过当时法院没有考虑这个问题，因为有《伯曼修正案》就足够叫停行政命令，杀鸡焉用牛刀。

但是，如果《H.R. 7521法案》通过了，最高法院就必须面对第一和第五修正案问题。虽然对于适用第五修正案有争议，但分歧没那么极端，因为国会通过的法律在形式上是符合正当法律程序的。

《纸牌屋》

除非国会通过的法律极端不公正，才会涉及到实质正当程序审查，但这个审查要求没有那么高。在国家安全的理由之下，《H.R. 7521法案》允许字节跳动“剥离”TikTok，字节跳动当然会有损失，但也不完全是对字节跳动财产的“剥夺”，财产权很可能会让位于国家安全。

然而针对适用第一修正案的分歧就非常大了，这是违宪审查中最核心的问题。有几个捍卫言论自由的组织发布了公开声明，认为《H.R. 7521法案》侵犯了第一修正案保护的言论自由。

美国宪法和最高法院对于言论自由的保护是非常大的，《H.R. 7521法案》是否侵犯言论自由，这对最高法院来说绝对是个烫手山芋。到了最高法院这一关，美国政府一定会拿出国家安全这个理由，这是和言论自由一样麻烦的问题，因为这个词完全没有也不可能有清晰的界定。

因此，核心问题是谁有权力来界定国家安全。最高法院是最不适合的，它的角色定位是解释宪法，没有能力也不适合界定什么事项危及国家安全。最高法院过往的判决也尽量避免触及国家安全的界定问题。因此，国家安全问题会使得言论自由问题的讨论更加复杂。国家安全抗辩能否成立，不得而知。

一旦TikTok提起了诉讼，就可以同时申请暂停执行《H.R. 7521法案》，法院通常也会准许。因为如果不暂停执行，那有可能将来最高法院认为该法案违宪，但TikTok已经被剥离或封禁了，那判决就没有意义了，造成的损害也难以弥补。

针对《H.R. 7521法案》的诉讼要经过上诉法院和最高法院两个阶段，而且诉讼程序都很漫长，这也就意味着法案生效之后，TikTok还可以通过诉讼程序来拖延执行，在这个过程中，各种可能的情况也许会改变TikTok的命运。

总之，美国要想真的封禁TikTok，还有复杂且漫长的程序要走。

《社交网络》

除了具体的法律问题，TikTok事件提出了一个更值得深入探讨的问题。网络平台天然具有全球性，但主权国家间的分裂和对抗日益严峻，网络平台如何在主权国家间求生存，已经不只是字节跳动和TikTok要面对的问题了。

如果美国可以封禁TikTok，那其他国家呢？如果各国都可以封禁TikTok，那么Facebook等一众网络平台何以独善其身？

数据的全球流动及其带来的国家安全问题，是每个主权国家都不得不面对的潜在威胁，这需要全球范围内的国际合作。人工智能监管遇到同样的问题，所以OpenAI首席执行官山姆·奥特曼呼吁建立类似国际原子能组织这样的监管机构，全球合作监管。

在分裂的主权国家达成一致意见之前，产业界也许应该被允许先走一步，共同提出解决方案。秩序的缔造不仅依赖于国家，同样依赖于跨国企业。