让文物“活”起来 全国首部保护古山寨地方性法规施行

武丹/制图

记者|马付才

责编|薛应军

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位于长江支流汉江中游的湖北省襄阳市，先后发现了数量众多的以石城墙、石房屋为主件构成的古山寨。这些古山寨初始于楚汉，繁荣于明清，是荆楚特色文化的重要载体，具有丰富的文化内涵以及较高的政治、经济、文化、历史等价值，更是不可再生、不可替代的重要文化资源，而襄阳市南漳县被誉为“中国古山寨文化之乡”。

2023年11月28日，在湖北省十四届人大常委会第六次会议上，襄阳市人大常委会提交的《襄阳市古山寨保护条例》（以下简称《条例》）获全票通过，自2024年3月1日起施行。据悉，这是全国范围内专门规范古山寨保护的首部地方性法规，意味着襄阳市独有的重要文化资源保护工作将迈入新阶段。

明确古山寨的定义及保护原则

地处湖北西北部、汉江中游的襄阳市，历代为经济军事要地，其境内古山寨资源丰富，目前在南漳县、保康县等多个县（市、区）分布着数以千计的古山寨，全市登记在册的具有保护价值的古山寨共683处，其中全国重点文物保护单位6处，省级文物保护单位20处，具有极高的研究和利用价值。

但是，因大多数古山寨“藏在深山人未识”，人们保护意识不强，人为破坏严重，加之保护资金投入不足、修缮维护乏力，归属地不明、管理体制不完备、名录不完整，使得部分古山寨倒塌严重。为健全古山寨长效保护机制，实现文化遗产永续传承，襄阳市人大常委会把制定《条例》作为2023年重点工作，从古山寨的管理、价值挖掘、有效利用等多方面进行立法规范。

参与《条例》立法调研、修改等相关工作的襄阳市首席法律咨询专家袁岳霞表示，正是因为古山寨现状堪忧，依法保护迫在眉睫，究竟哪些属于古山寨、哪些应当纳入保护范围没有统一的标准，对此，《条例》在第三条对古山寨的认定标准进行了定义：“本市行政区域内历史上形成的，依山而建，具有居住、屯兵、防守、避难等民用、军事功能，能够反映历史风貌和地方特色，具有历史进步意义和保护价值的古建筑、古遗址及其附属建（构）筑物，包括寨墙、寨房、寨门、碉楼、碉堡、巡道、关隘、哨卡、烽火台、牌匾、碑刻、题记、图腾标志、古井、古道等。”同时，《条例》第四条规定，“古山寨保护应当遵循保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用的原则。”

兰州理工大学法学院文化遗产法研究所所长穆永强表示，目前，我国相关政策文件及文物保护工作中很少提到类似古山寨这样的山区文物类型，也缺乏对山区文物的分类研究及在此基础上形成的系统的科学保护与利用，仅在文物保护工程收取费中对山区项目有一定倾斜，或在谈及革命老区文物保护时将偏远山区与之相提并论。《条例》明确了对古山寨的定义，确立了“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用”的原则，将使古山寨得到修缮保护并展现其魅力。

细化保护举措 施行分类保护

记者注意到，《条例》共25条，不设章节，其中细化保护措施是亮点之一。

袁岳霞表示，襄阳的古山寨选址具有特殊性，大多处于高山之巅，人迹罕至，交通不便，保护管理难度、成本明显高于平原地区。对此，《条例》第五条明确规定：“市人民政府应当加强对古山寨保护工作的领导，组织编制古山寨保护规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划。县（市、区）人民政府负责本行政区域内古山寨保护、管理和利用工作，制定古山寨保护工作计划，加强保护机构和人才队伍建设，建立工作协调机制，统筹解决相关问题。乡镇人民政府、街道办事处具体负责辖区内古山寨日常保护、管理和利用工作。村（居）民委员会协助做好古山寨保护工作，可以将古山寨保护内容纳入村规民约、居民公约。”

穆永强认为，当前，由于文物保护工作本身的性质，使得文物保护难以直接创造显著的经济效益，因此，政府有关部门往往对文物保护工作不热心，也不愿意给予更多财政支持，使得各地文物保护工作缺少相应经费，难以有效开展工作。但在细化保护措施上，《条例》第六条明确规定：“市、县（市、区）人民政府应当将古山寨保护经费列入本级财政预算，加大对古山寨密集地区财政支持力度。古山寨保护经费用于古山寨的巡查、看护、修缮、抢险加固等工作。”将古山寨保护纳入财政预算，并进一步明确经费使用范围，这提高了《条例》的规范性、有效性。

南阳理工学院副教授杨天志表示，《条例》对古山寨施行分类保护，也是细化保护措施的亮点之一。《条例》第十四条规定：“纳入保护名录符合不可移动文物认定标准的，应当依照程序分别申请核定公布为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位或者登记公布为一般不可移动文物，并按照文物保护的相关规定予以重点保护；纳入保护名录未核定公布为不可移动文物的，自保护名录公布之日起一年内，由县（市、区）人民政府文化和旅游主管部门建立记录档案，设置保护标志，明确保护责任主体，制定具体保护措施，并公布施行。”据统计，襄阳市登记在册的具有保护价值的古山寨共683处，《条例》对古山寨进行全面普查，摸清家底，做好登记，整理分类，既有利于实现古山寨保护的可持续发展，又能实现良好的经济效益和文化效益。

记者注意到，《条例》细化的保护措施中，还列举了禁止性行为规定，例如，《条例》第十七条明确了破坏古山寨的禁止性行为：刻划、涂污；损毁保护标志；擅自占用；擅自架设、安装与古山寨保护无关的设施、设备；擅自拆毁、迁移等。《条例》既明确了古山寨保护中各相关利益主体的权利、责任与义务，又明确了违反《条例》所应承担的相关法律责任，将有效平衡古山寨保护与合理利用之间的利益。

助力地方经济社会发展

《条例》第十九条规定：“鼓励通过开辟参观游览场所；开办博物馆、美术馆、纪念馆、非物质文化遗产馆等；开设民间艺术、传统工艺、民俗展示场所等；开办爱国主义教育基地、文化创意基地，举办文化体验活动等；开展影视拍摄和文艺创作等，依法有效利用古山寨。”

穆永强表示，古山寨极具历史文化价值和旅游观赏价值。对此，《条例》第二十条还规定：“利用古山寨开展参观游览、影视拍摄等活动，组织单位应当制定并落实安全保护措施，接受文化和旅游等相关部门监管，保障公众安全和古山寨安全。”因此，《条例》在对古山寨保护的前提下，将古山寨作为乡村旅游的“金字招牌”，让古山寨展现魅力的同时也“活起来”，将会给当地经济发展带来一定效益。

杨天志表示，襄阳市立法保护古山寨，在破解古山寨保护面临的问题、建立古山寨保护长效机制的同时，形成的法治理念，将给其他地方古山寨保护带来一定的启示和借鉴意义。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，地方立法为地方经济社会发展提供了各具特色、极富针对性的制度保障。襄阳市委政法委副书记、市法学会常务副会长龚云涛表示，《条例》是襄阳市获得地方立法权以来，制定的第十二部地方性法规，也是全国范围内专门规范古山寨保护的首部地方性法规，更是襄阳市法学会积极探索首席法律咨询专家参与地方立法实践、党委政府重大公共决策论证的典型案例之一。襄阳市首席法律咨询专家立足本地立法实践，开展地方立法理论和实证研究，在法规起草、论证、评估等各个环节，为立法工作提供理论支撑和智力支持，充分发挥了法学会“智囊团”“思想库”“人才库”为地方经济发展保驾护航的作用。