美智库报告：拜登的8500亿美元国防预算提案能否打赢两场大战？

2022年3月3日，从空中俯瞰美国华盛顿五角大楼。REUTERS/Joshua Roberts/资料照片。

拜登总统于3月11日递交了2025财年的预算提案，提案中包含为国防部请求8500亿美元的可支配预算授权。不过，若将过去两年约7%的总通胀率纳入考量，这一预计在两年内增长4.1%的预算实际上将转为负增长。

面对这一局面，拜登政府的选择余地并不多。这是因为，拜登总统与时任众议院议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）在2023年春季达成的一项协议，已经将2025财年国防开支的上限固定在了所请求的水平。若将国家核安全管理局的核武器活动（及其他一些较小规模的活动）也计入总支出，则2025财年的总开支将达到8950亿美元；实质上，按照管理和预算办公室的定义，美国的“国防预算”（即050预算职能）也包括了这部分资金。

从任何角度观察，特别是在大选年及预算优先事项相互竞争的当前时代背景下，这都是一笔巨额资金，必然会吸引广泛关注。这一数额引人深思：与国际标准及历史数据相比，它处于一个怎样的水平？最重要的是，我们需要深入探讨这笔资金的用途。这笔钱的使用目的是什么？为什么美国军队需要如此庞大的预算？目前的规模背后有什么原因？其根本目的又是什么？

钱是用来做什么的？

了解美国国防预算的一种方法是将其按照广泛的职能进行细分，或者按照预算编制人员的表述，根据“拨款项目”来划分。从大致的数字观察，这种方式揭示了美国计划在2025财年中，拨出大约：

每年1820亿美元用于军事人员（现役、预备役和退役人员，但不包括退伍军人事务部的相关费用）

每年3380亿美元的运营和维护费用

每年1680亿美元用于采购武器和其他装备

每年1430亿美元的研究、开发、测试和评估（RDT&E）经费

人员经费用于支付一支全志愿部队的费用，美国正确地决定了这支部队应该得到很好的补偿，而在当下征兵困难的情况下，任何节约的考虑几乎都是不可想象的。运营和维护账户包括为国防部全职工作的795,000名文职人员的工资和福利，还包括设备维护、培训、燃料、许多备件，以及可能是地球上第二大组织的日常运作费用。最后，RDT&E不仅用于基础科学和实验室工作、初始设计和开发，还用于先进设备的原型设计和测试。这些类别的军费开支都不容易削减；每一类军费开支对于美国军队的成功和强大都至关重要。

北约士兵参加在特拉帕尼比尔吉北约空军基地举行的北约军事演习。路透社/托尼·金泰尔

美国与全球军费开支对比

从国际视角分析，2023年美国的国防开支高达9055亿美元，这个数字是北约其他成员国（合计3977亿美元）的两倍还多。同时，美国的竞争对手与敌对国家的总开支约为3016亿美元，其中头号强国约占2195亿美元，俄罗斯约占748亿美元。显而易见，美国的国防开支占到了全球军费开支总额的40%以上。这一数据凸显了美国在国防开支方面与其他国家相比的巨大规模差异，也常被那些主张削减国防预算的人士引用。

但我们应该警惕仅仅依靠这些指标进行的比较，原因有三。

其中一些数字，特别是美国的竞争对手的具体数字，是不确定的，无法得到有力的数据支持。

如果考虑到国防开支占各国GDP的百分比，这种看似简单的比较就会变得更加微妙。2023年，美国的国防开支占其GDP的3.4%。相比之下，俄罗斯的国防开支约为4.01%。值得注意的是，北约的国防投资准则规定，盟国的国防开支必须至少占其GDP的2%。诚然，北约的许多盟国都没有达到这一分担负担的预期，这一现实耶引起了前总统唐纳德·特朗普的愤怒，预计到2024年，32个盟国中只有18个能达到这一要求。不过相对而言，3.36%的比例并没有显著高于北约设定的准则。

美元并不能赢得战争，人员、武器、战术和战略才是关键。历史上不乏军事预算较多的国家输掉战争的例子（包括美国自己在越南和阿富汗的战争）。

从历史角度比较拜登的国防预算要求，美国的国防开支是否足够也取决于你如何看待它。一方面，按美元绝对值计算，经通货膨胀调整后，这一总额仍大大高于冷战时期的平均水平，甚至超过了冷战时期的最高支出水平。另一方面，它占GDP的比例也没有冷战时期那么高；从1950年到1990年，美国国防开支约占GDP的4.5%到10%。

军队规模和目标

抛开数字上的比较不谈，今天的美国军队规模有多大，其指定目标是什么？今天的美国军队由130万现役军人和80万预备役军人组成，由国防部约75万文职雇员以及另外200万到300万从事武器装备和基础设施建设、维护和后勤保障的承包商人员提供支持。根据官方理论，军队应具备以下主要能力：

至少与部分盟国一同作战，在西太平洋地区和东欧地区为中心的冲突中，击败一个敌国，但做不到同时击败两国

保卫美国本土，同时保持核威慑。

威慑朝鲜和伊朗。

作为"反恐战争"的一部分，保持打击跨国暴力极端组织的势头。

美国空军前参谋长戴维·戈德芬（David Goldfein）将军就空军乃至整个美军需要什么才能成功执行特朗普政府《国防战略》（由国防部长吉姆·马蒂斯于2018年初发布，而拜登政府在劳埃德·奥斯汀部长的领导下仅在自己的2022年战略中略有改动）中的五项任务提出了以下见解，这是能找到的最干脆的解释：

"我们被告知，首先，我们必须同时能够保卫本土。在保卫祖国的同时，我们必须确保拥有安全、可靠、有效的核威慑力量，并在我们国家最困难的时候，在总统需要的时候将他送到他需要去的地方，并与他的领导团队和实地部队保持联系，以执行核威慑。在我们这样做的同时，我们还要打败同类威胁，并确保我们在重回大国竞争的过程中打败同类的同时，也能威慑那些可能会选择对付我们的无赖国家，因为他们看到我们已经站稳脚跟。因此，我们必须同时做好这四件事，同时做好第五件事，即在全球范围内，保持打击暴力极端主义的势头。”

这份清单甚至不包括其他责任，这些责任要么归属于任何一支可以完成上述任务的部队的能力范围之内，要么在某些情况下给美国武装部队带来额外负担。这些责任可能包括救灾、与世界各地盟国的联合演习，以及在非洲、拉丁美洲和南亚/东南亚的适度活动。该框架也没有明确包括另一项至关重要的任务：不断创新，实现联合部队的现代化。

这种兵力规模框架相当于一种单兵作战（或"单敌"）的作战能力。可以肯定的是，这种设想是针对一个有能力的敌人发动一场大规模战争，而且正如戈德费恩所提到的，“我们在打这一场战争的同时还要能够威慑其他威胁，但我们并没有准备好在核威慑失败时同时进行战争。 这种单兵作战的框架可能会诱使其他对手趁机在某一地区使用军事力量，而美军却在其他地方交战，从而进一步增加这种风险。”

我们需要正确看待这一现实，1989年柏林墙倒塌后，美军25年来一直围绕着两场战争的框架进行组织。但这两场重叠的战争被认为是针对能力弱得多的敌人：伊拉克、伊朗、朝鲜，或者叙利亚或中东等重要战略地区的另一个相对较小的国家。事实上，美国多年来在伊拉克和阿富汗参与了两场重叠的战争--尽管这两场战争与这些兵力规模范式所设想的典型情况不同，因为它们的时间长、规模小，而不是短时间内的大规模战争（比如1991年的"沙漠风暴"行动）。即便如此，美国也无法以所需的全部速度同时执行这两项任务。

作为进一步的历史背景，在冷战期间，美国的总体目标是能够与北约盟国一起在欧洲与苏联集团进行一场大规模战争，并在其他地区至少同时进行一场冲突（如朝鲜战争或越南战争）。冷战时期的美军规模一般比现在至少大60%；事实上，越战时期的美军规模是现在的两倍多。今天，假如美国要做好同时与头号劲敌以及和俄罗斯同时作战的准备，可能需要比今天多25%-50%的军队（粗略数字）。

将兵力规模与战争规划联系起来

因此，马蒂斯/奥斯汀框架是了解当今美国武装力量的规模、形态、结构和全球态势的一种方法。 但我们退一步评估的是，诸如惯性、五角大楼内部的官僚动态以及美国在预见战略转变方面的挑战等因素是否会影响美国的军事能力。事实上，在过去的5到10年中，美国军事力量的结构几乎没有发生变化，即使在过去两届政府将美国国防规划的重点从地区应急大幅转向大国威慑的情况下也是如此，自20世纪90年代以来，美国的军事力量结构并没有太大变化。

一些拥军人士希望美国军队的总体规模，或至少是各军种的规模能有大幅增长，但这种雄心是不可能实现的。尽管人们仍在讨论将海军发展成拥有500艘舰艇和数十艘无人舰艇的海军的想法，尽管空军仍希望扩大自己的兵力结构，可以追溯到戈德费恩提出的"386个中队的空军"愿景，但在过去10年中，这些军种以及陆军和海军陆战队的规模变化都没有超过5%到7%。 海军的规模略有增长，规模仍然很小的太空部队也是如此；其他军种的规模略有下降，兵力态势基本保持不变。

考虑到任何此类变化所涉及的惰性和漫长的建造时间，海军将继续努力实现300艘舰艇的规模。空军要达到戈德费恩的目标，兵力必须增长近25%，而现在还没有人真正在努力实现这一目标。陆军的兵力仍然低于国会授权的兵力，这主要是因为征兵问题。

海外基地已经发生了一些变化。 自2022年以来，中欧和东欧的部队人数增加了约2万人，西太平洋部分地区的小型基地和应急通道也有所增加。在中东的驻军也比10年前有所减少（比20年前少得多）。但美国在东亚仍有近10万名军警人员，在欧洲也有同样的人数，在更广泛的中东/波斯湾地区约有一半的军警人员。这些驻扎在海外的部队中，大部分在海外的维持费用并不比在国内高多少；工资和装备费用大致相同，而且东道国通常会为美国武装部队支付一些当地费用。

因此，除了戈德费恩提出的五项任务外，美国的国防战略和部队规划还以在世界三个关键地区保持多用途部队的大量存在，这一更为分散和笼统的目标为指导。对一些机密的偏好也可能限制特朗普和拜登政府将美军的规模和特点与具体突发事件和任务联系起来的程度。

还有一个重要原因导致很难看到部队规模与战争规划之间的直接联系。对特朗普政府和拜登政府来说，部队的质量都被视为比其确切规模更重要的优先事项。规划者并不鼓励就美国是否需要更大规模的军队展开讨论，而是希望将重点放在军事杀伤力、生存能力、可持续性、复原力以及在技术快速变革时代的适应性上。 换句话说，许多人有理由认为，这并不完全是数量的问题，也不完全是哪个国家投入更多军费的问题，而是军队质量的问题，是花了钱能得到什么的问题，是什么能力能让美国军队在对国家最重要的相关军事场景中保持军事优势的问题。

因此，综合来看，

是的，美国有一个单兵作战的规划框架。

是的，这有助于推动美军的规划和组建。

但官僚政治、对其他可能任务的担忧以及某种惰性也会影响美国的国防决策。有时这使得国防系统效率低下、成本高昂。但这也往往会对意外和不可预见的情况造成某种对冲或保险。也许这并非全是坏事。随着国会着手评估和修改总统提出的2025财年国防经费要求，可以肯定的是，在许多具体细节上还有争论的余地。但至少美国国防预算的总体规模与它所要应对的地缘政治现实相比，似乎并没有失衡。

作者：
迈克尔·E·奥汉隆 (Michael E. O'Hanlon)，斯特罗布·塔尔博特安全、战略和技术中心研究主任外交政策主任，非洲安全倡议联合主任，斯特罗布·塔尔博特安全、战略和技术中心外交政策高级研究员，Philip H. Knight国防与战略主席
亚历杭德拉·罗查 (Alejandra Rocha)，Strobe Talbott 安全、战略和技术中心高级研究助理
报道来源：布鲁金斯学会
信源简介：布鲁金斯学会，创立于1916年，是一所位于美国的著名研究机构。该机构致力于社会科学领域的研究与教育工作，专注于经济学、城市政策、治理、外交政策以及全球经济与发展等多个方面。其核心使命是提出创新而务实的政策建议，旨在强化美国的民主制度，推动全体美国人的经济、社会福祉以及安全和机会的增长，同时确保国际体系的开放性、安全性、繁荣和合作。作为美国最具影响力的智库之一，布鲁金斯学会频繁地被媒体与政治领域的专业人士引用，其研究成果广泛影响着公共政策的形成。
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