【环时深度】选区划分之争，为何能左右多国政局？

来源：环球时报

【环球时报综合报道】编者的话：2024年被许多外国媒体称为“全球大选年”，70多个国家或地区将于今年举行大选，全世界近一半的人口将受到影响。选区划分是选举中极为复杂又重要的程序，多国长期以来围绕这一议题反复展开讨论甚至发生争执。作为选区划分的基础，人口问题也时常位于这些争议的中心。“美国人口数据引发44个州重划选区”“没有人口普查就很难划界，印度还能等多久？”“法国选举地图中人口标准暗藏政治偏见”，深入探究这三个国家选区划分之难，也让我们看到人口难题何以成为“全球大选年”的关键影响因素。

美国：“杰利蝾螈”加剧种族主义与两党分裂

在美国选举历史中，一个特殊词汇时常出现——“杰利蝾螈”（gerrymandering）。这个词源于1812年，当时的马萨诸塞州州长埃尔布里奇·杰利为保证其政党在选举中的优势，重新划分了一个选区的界线，其形状怪异，类似一只蝾螈。这种做法被称为“杰利蝾螈”，指通过有意设计选区边界来为某党派或群体在选举中取得不公正优势。

在美国历史上，这种做法屡见不鲜，引发了广泛争议和诸多诉讼案例。随着今年美国大选进入倒计时，全美超过6个州正就选区重划激烈争论。在亚拉巴马州，黑人选民和民权组织指控共和党控制的立法机构的选区地图存在种族歧视，联邦法官去年7月裁定该州确有非法稀释黑人居民投票权的做法。在纽约州，民主党日前通过了新的选区地图，利用其在州立法机构中的绝对多数划定选区界线，提高大选时赢得众议院多数席位的机会。虽然幅度不大，但新地图将使两个关键摇摆选区向民主党倾斜，比如纽约中部一选区对拜登的支持率提高了11.6个百分点。

由此可见，根据选民倾向划分出有利于己方的选区十分重要，这将决定谁能够左右联邦众议院的政治风向以及州内立法机构的席位分布。根据美国选举制度，各州选区通常每10年重新划分一次，与美国人口普查结果相对应。选区重划通常由州政府控制，具体可由州立法机构（议会）、独立委员会或其他机构执行，这取决于各州的法律规定。有些州出于保证公正性设立了独立的选区划分委员会，而在其他州，直接由州议会负责选区划分就可能导致政党利用重划权力来巩固或扩大其政治影响力。

“集中选票”和“分散选票”是“杰利蝾螈”的主要手段。党派会尽可能极大化己方票源的有效使用，或极小化对方票源的有效使用。例如，将对手党派支持者集中划入己方的铁票区域，以降低这些选票在其他区域的影响力；或是将对手党派的支持者集中在特定选区，通过“田忌赛马”的方式，牺牲该选区，从而保证其他选区己方占优；抑或是尽可能将对方阵营的铁票区域划分成数个选区，稀释对方铁票区域的影响力。

据《环球时报》记者了解，除党派因素外，族裔也是美国选区划分中的重要因素。同一种族通常居住得较为集中，应被划在同一选区，但美国强调多样化，因此每个选区的代表族裔也要多样，这就硬性分割开一些族裔集中的选区，导致少数族裔的投票权被稀释，亚拉巴马州就是典型例子。

选区划分方式可以显著影响两党的竞选策略和大选结果。在摇摆州，选区划分的影响更为显著。比如在俄亥俄州，早在1842年，共和党诞生前10多年，控制俄亥俄州议会的民主党人就开始对该州选区进行不公正划分，以牺牲辉格党的利益来扩大自己的权力。2018年，俄亥俄州通过宪法修正案，要求“结束绘制国会选区的党派程序”，促进两党合作。但这项改革的承诺被证明是个假象，2022年，该州州议会领导人仍选择无视该州最高法院一再做出选区地图无效的裁决。对此，有当地选民对《环球时报》记者表示很困扰，“我们总不能每隔几年就根据选区情况搬家吧”。

为避免“杰利蝾螈”，美国选区划分受联邦法律和最高法院裁决的约束。但因缺少统一联邦标准，仍主要由各州负责遏制此类行为，但多年来都没有真正有效的手段。不少美国最高法院法官都对缺乏联邦标准感到遗憾。前美国最高法院大法官安东尼·肯尼迪曾直言：“不幸的是，在选区划分问题上，我们正在操纵选举。”

随着近年来大量人口向南迁移，美国选区地图可能会发生重大变化。根据最新人口普查数据，美国南部得克萨斯州和佛罗里达州将是重新分配众议院席位的最大赢家，而这种变化很可能影响未来总统选举的结果。此外，各党派的政策也会影响人口流动并改变选民结构，比如在加利福尼亚州、华盛顿州、纽约州等对无家可归者友好且毒品合法化的地方，当地不认同这种做法的居民会搬去更“红”（支持共和党）或者中立的地方，未来会出现更多“浅红”、“浅蓝”选区。而随着数据分析工具的发展，两党对选区的划分可能会更加细致，党派两极分化可能会进一步加剧。加州选民克莱恩无奈地表示：“要真正实现公平划分选区，恐怕唯一的方法就是一劳永逸地结束选区划分。”

法国：移民管理失控，海外领地与本土抢席位

五年一度的欧洲议会选举将于今年6月举行。据《环球时报》记者了解，欧洲议会的席位分配基于欧盟成员国的人口数量。欧洲议会官网数据显示，目前人口最多的德国在欧洲议会占95个议席，排在首位；法国和意大利以79席和76席紧随其后。

欧洲议会选举是由欧盟各成员国的公民直接选举产生的，因此，各成员国的国内政治氛围和选举结果也会间接影响欧洲议会的选举结果及决策。比如2017年的法国大选中，政坛新星马克龙一举击败勒庞，也为随后法国的欧洲议会投票中“前进党”赢得22.52%的得票数埋下了伏笔。

《环球时报》记者关注到，一些法国学者正对该国的选区划分方式提出质疑。据法国《费加罗报》报道，该国选区地图绘制的主要标准不是基于法国籍人口或登记选民数，而是基于居民总数，其中包括没有投票权的居民。这一做法与其他欧洲国家都不同，比如德国只选用公民标准，葡萄牙和英国则是基于登记选民的数量。

法国学者托马斯-埃尔哈德认为，法国的选区划分“明显存在缺乏更新的问题”，并称法国在过去66年来仅进行过3次选区划分，但在国际上，民主国家进行此类重新划分的平均频率为10年一次。

《费加罗报》报道称，在“控制不力的移民压力”下，法国新的人口分布“造成了选区之间代表权的不平等”。例如，塞纳-圣但尼省第六选区和旺代省第三选区的居民人数大致相同（近15万人），因此这两个选区可以各选举出1名议员。然而，由于前者的选民数为5.7万名，后者的选民数为13.5万名，二者选民的选票价值相差悬殊。据统计，在选民人数占居民人数比例最低（几乎都在一半以下）的20个选区中，18个选区的当选议员均来自左翼或极左翼，这意味着代表权的不平等伴随着相当大的政治偏见。

此外，埃尔哈德还对法国本土与海外领地间的人口动态差异提出警告：“如果我们继续沿着这条以居民人数为基础的道路走下去，移民管理失控的马约特岛将逐渐获得新的议会席位，而这些席位将不得不从人口减少的法国本土地区夺取。”

印度：北部邦人口多权力更大

今年4月至5月，印度将举行大选，即人民院选举。印度议会分为联邦院（议会上院）和人民院（议会下院），其中人民院有545个议席，获得过半数席位的政党或政党联盟有权组阁，总理也出自该政党或政党联盟。在这些席位中，543个席位分布在各邦和联邦直辖区按人口数量比例划分的543个选区，由选民投票选出；另外2个席位属于英裔印度人，由总统任命。在印度，选区划分与人口普查以及特定族群和性别的席位预留政策“牵一发而动全身”，其中涉及印度极为复杂的种族、宗教、性别、种姓等问题，历来备受瞩目和争论。

经过数十年的辩论，印度议会去年9月通过了《女性预留权法案》，规定女性应占人民院席位的1/3，该法案被视为印度女性平权的重要一步。但据印度新德里电视台报道，该法案只有在预计2026年新一轮人口普查和选区划分完成后才能落实。虽然各党对该法案总体上持积极看法，但其面临的现实难题仍无法被忽视。

人口普查数据是选区划分的基础，但在印度进行人口普查面临重重阻碍。比如印政府3月11日宣布实施的争议法案《公民身份修正案》早在2019年就已获通过，同年印政府还表示计划在2021年进行人口普查并更新国家人口登记系统，这被反对者视为实施该争议法案的第一步并受到阻挠。此外，一些邦还要求联邦政府在人口普查中加入种姓普查，这可能导致印度教选民分裂，从而威胁执政党前途，还会给现有人民院席位保留政策带来冲击，所以印度原定于2021年进行的人口普查迟迟没有实施。

那么印度的选区划分工作是如何进行的呢？印度负责选区划分的专门机构是选区划分委员会，该委员会于1951年成立。自1947年印度独立以来，该委员会分别于1952年、1963年、1973年和2001年进行了4次选区划分，所以目前印度大选选区依据的还是大约23年前的人口普查数据。据美国消费者新闻与商业频道报道，印度人民院席位从首次进行选区划分时的494个逐步增加到第三次划分时的543个，此后便一直处于“冻结”状态。印度《国民先驱报》去年11月报道称，50年来，印度都没能基于人口普查调整印度议会下议院席位的构成，这已成为该国一个日益严重的问题。

印度法律和司法部称，下一次选区划分工作可能会在2026年完成人口普查之后进行，印度最高法院日前也宣布紧急成立新的选区划分委员会。印度新议会大楼中的人民院议事厅目前可容纳888名议员，空缺席位达到345个。

由于人民院席位数量取决于各邦人口数量，因此各邦的生育率差异是选区划分的重要争议点。《国民先驱报》举例称，印度南部安得拉邦总和生育率为1.7，而北部比哈尔邦高达3。根据人口预测数据估算，2026年印度南部部分邦人民院席位数量将有小幅上涨，如特伦甘纳邦的席位将从17个增加到20个，安得拉邦从25个增加到28个。而控制人口增长取得最好效果的喀拉拉邦将从20个减少到19个。相比之下，北部各邦席位数将大幅增长，北方邦将从80个增加到128个，比哈尔邦从40个席位增加至70个。这意味着一个政党只要赢得北部各邦的席位就可以在大选中赢得简单多数，实际上赋予了北部邦更大的权力。

印度南部邦对此表示担忧，认为人口增长率较高的北部邦将从选区划分中受益，而遵循人口控制政策的南部邦则“受到惩罚”。特伦甘纳邦的信息技术部部长拉奥呼吁南部各邦领导人们加入反对选区划分的斗争，这些邦仅占印度人口的18%，却贡献了全国35%的GDP，而选区重划将让它们处于不利地位。

还有担忧声音表示，《女性预留权法案》规定，为女性预留的选区将在每次选区划分后轮换，周期为10年。也就是说，某些选区在10年内为仅限女性选区，此后将恢复为普通选区，而另一部分选区将成为下一个10年的女性选区。这导致立法委员们基本没有连任机会，将大大削弱立法者在选区内持续推动当地发展的动力。

【环球时报驻美国特约记者 郑可 环球时报驻法国特派记者 尚凯元 环球时报记者 苑基荣 环球时报特约记者 夏雪】