飞地权属不再“飞”，十年纷争终落幕

飞地，指的是隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地，因其形成的历史原因复杂，极易引发相邻区域村民之间的矛盾，甚至经历多年诉讼不能息诉。近日，湖南省检察机关通过对法院错误生效裁判进行监督纠正、对行政机关履行生效裁判义务进行跟踪、积极参与申请人与第三人之间的矛盾化解，结束了一起由飞地权属引发的多年纠纷。

“这下心里踏实了，十年的纷争总算有了结果，解决了我们村长期以来想解决而一直未解决的大事！”桂阳县白水乡濂某村村支书周某拿到县政府山林权属处理决定书时激动地说。

缘由

荒山无人耕 一耕有人争

地处桂阳县东北边的白水乡大风坳山岭因山高、风大、温度低，被当地村民称为“大风凹”，那里的林地长期无人耕种。

2013年1月，白水乡濂某村村民周某峰在“大风凹”承包林地造林，受到清某村和洋某村25个组的村民阻止，并发生扯苗事件，从而引发濂某村4个村民小组与清某村6个组、洋某村19个组的山林权属纠纷。

2014年，天塘山风电项目在“大风凹”征地。伴随着新业态的迅速发展，“大风凹”山林的经济价值显著增加，争议双方的矛盾也进一步激化。

因双方之间的纠纷经乡政府多次调解未果，2014年11月23日，白水乡政府向桂阳县政府提交了《关于请求调处大风凹山林权属纠纷的报告》，濂某村一至四组也分别向县政府提出了山林权属确权申请。

桂阳县政府受理后，向相关村民小组收集“大风凹”山林权属相关证明，进行调查询问，并召开了纠纷协调会，但终因争议较大调解未果。2016年8月1日，桂阳县政府作出山林权属处理决定，将“大风凹”山林权属确归清某村三至六、十、十一组及洋某村一至十九组集体共同所有。濂某村一至四组不服该决定，申请行政复议被驳回。

诉讼

8年诉讼路 案结事未了

濂某村一至四组坚持认为，“大风凹”是自己的飞地，理由是他们持有林权证，并且有经营管理的实举。

2016年12月21日，濂某村相关村民起诉至郴州市中级法院，请求撤销行政复议决定和桂阳县政府作出的山林权属处理决定，判令桂阳县政府重新作出处理决定。法院经审理认为：清某村三至六、十、十一组对争议地“大风凹”提供了桂阳县政府“三定”时期核发的林权证，洋某村一至十九组也提供了县政府核发的林权证，村民陈某渌也提供了土改证存根，以上三个林权证均是县政府依法颁发；濂某村一至四组提供的1982年林权证，未经填证机关和填证人签字、盖章认可，也未经县政府核发，不具有法律效力，法院遂以证据不足为由，判决驳回了濂某村一至四组的诉讼请求。

濂某村一至四组不服一审判决，上诉至湖南省高级法院，称“大风凹”的2000亩山林历年都是由他们经营管理使用，有牛场图、宗谱和1982年林权证为证，请求撤销一审判决，改判“大风凹”争议山林归濂某村一至四组所有。上诉被驳回后，他们向最高人民法院申请再审，再审申请也被驳回。

2019年5月，濂某村一至四组向检察机关申请监督。

监督

审查精细化 事实终澄清

检察机关受理案件后，充分发挥行政检察监督的能动作用，以实质监督为主线，一方面加强精细化审查，做到精准认定事实，精准运用法律，精准提出监督意见；另一方面加强调查核实权适用，在书面审查案卷材料的同时，积极主动地向行政相对人、行政机关负责人和其他知情案外人了解情况，并向相关行政部门调取重要的档案资料，前往现场察看情况，询问相关见证人。

经过调查核实，检察机关认为，原审法院认定的濂某村一至四组所持林权证无效的理由不能成立，该证与其他案涉林权证具有同等效力；濂某村一至四组所持林权证已经县政府盖章确认，完成了法律意义上的林权确认；现存于档案局内的白水乡林权证普遍存在要素不全的瑕疵；该案所有林权证均为县政府保存的复印件。湖南省高级法院作出行政判决认为案涉争议林地应当全部归清某村三至六、十、十一组及洋某村一至十九组所有，系认定事实的主要证据不足。

此外，检察机关在审查过程中获取了一系列新证据，包括濂某村一至四组飞地权源资料、清某村集体土地所有权证及宗地图纸、洋某村集体土地所有权证及宗地图纸，以上权证及图纸均由县政府或其职能部门制作，盖章确认、保存，其中飞地权源资料中还有洋某村、濂某村村委会的盖章，均能证明濂某村一至四组有飞地的事实。同时，根据濂某村一至四组提交的《看牛合同》，1983年与他人签订的“大风凹”山场的《发包合同》，2006年与原中某村签订的《养殖协议》，均可证明濂某村一至四组一直在“大风凹”有经营管理的事实，这也与湖南省自然资源厅《关于协助湖南省检察院调查的函》载明的1984年以来两次土地详查的情况相互印证。这些新的证据足以推翻原判决。

2021年7月18日，湖南省检察院提请最高检向最高法提出抗诉后，最高法指令湖南省高级法院再审。最终，法院作出撤销一、二审判决及案涉行政复议决定、行政决定，责令桂阳县政府重新作出处理决定的判决。

化解

府检巧联动 飞地权属定

法院虽已改判，但行政机关由于担心作出新的处理后会引发新的纠纷，一时难以决断。

“检察机关如果仅以抗诉改判结案，不但争议很可能得不到实质性化解，当事人还有可能进入下一轮旷日持久的诉讼。”承办检察官说。为维护司法权威，维护当地社会稳定和谐，湖南省检察院决定由郴州市检察院与桂阳县检察院共同协助政府做好释法说理工作，确保正确的生效判决在和谐的氛围中得以履行。

2023年10月17日，郴州、桂阳两级检察机关组织县乡两级政府、县国土资源局召开协调会，会议明确了启动府检联动机制，按照“政府主导、检察指导、诉源治理、先商后定”的工作思路，依据“尊重历史、尊重现实，遵循有利于安定团结、有利于保护培育和合理利用森林资源、有利于群众生产生活”的“两尊重三有利”原则解决争议。

会后，检察机关充分发挥行政检察“一手托两家”的职能作用，找准三方关键人，疏导各方情绪，打消对政府和检察机关的顾虑，引导当事人从对抗转向对话，协调处理好濂某村新提出的事项，促成三方回到理性轨道上化解争议。

经过两个月的工作和前后三次召开协调会，三方终于达成协议：存在争议的748亩飞地中的343亩归清某村三至六、十、十一组和洋某村一至十九组集体共同所有，其余405亩归濂某村一至四组集体共同所有。县政府当即进行定址划界，于同年12月5日作出了“大风凹”一带林地权属争议处理决定书。至此，这场持续10年的行政争议得到彻底解决。

“一个简单的飞地权属争议问题，因相关工作人员缺乏程序意识、责任意识、监管意识，引发纷争不断、诉讼不止，付出代价大，浪费资源多，教训深刻。检察机关在依法监督的同时，通过开展行政争议实质性化解工作，终于给此事画上了一个圆满的句号。”桂阳县政府副县长刘建平说。

为延伸办案效果，桂阳县检察院趁热打铁，向桂阳县委、县政府呈送报告，并与县政府联合出台了《关于联合推进行政争议实质性化解工作的意见》，全面建立府检联动常态化行政争议化解机制。

■检察官说法

查明事实是依法监督的关键

《林木林地权属争议处理办法》第8条规定，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第5条规定：“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。依据上述法律规定，县政府有处理本案林木、林地权属纠纷的法定职责。处理山林权属应以林权证为依据，以其他能反映经营管理状况的有关凭证或依照法律法规政策能确定林木、林地权属的其他凭证等为参考依据。

本案中，争议各方均不能提供林权证原件，提交的林权证复印件均来源于县档案馆，由于历史原因，案涉林权证均存在不同程度的瑕疵，如登记程序不规范、要素不齐等。监督申请人在申请确权时就已提供了飞地图纸，证明飞地在争议地内并归其所有，检察机关在审查过程中依职权调取了飞地通知书、权属面积认定通知书、相关土地所有权证，核实了案涉飞地在全国第一次、第二次土地调查中的权属情况，相关新证据足以证明县政府在作出被诉处理决定时，存在事实认定不清、依据不足以及未充分说明理由的情形。因此，县政府将争议地全部确权为第三人所有依据不足，市政府复议予以维持不当。监督申请人申诉理由成立，原审判决认定事实有误，处理不当，应予纠正。

（来源：检察日报·政和周刊 作者：张吟丰 陈艳霞 许志华 刘新勇 漫画：姚雯）