全国政协委员王澍：出台城乡更新配套政策，推动乡镇文物保护修复

编者按：2024年3月4日、5日，全国政协十四届二次会议、十四届全国人大二次会议在京开幕，全国人大代表和政协委员齐聚北京，共商国是。全国政协委员、中国美术学院建筑艺术学院院长、博士生导师王澍带来两份提案，分别是《关于进一步出台城乡更新相关配套政策建议的提案》和《关于推动乡镇文物保护修复提质增效建议的提案》，获得广泛关注。

党的二十大报告指出“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。当前，我国城市发展已进入城市更新的重要时期，城市建设已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》（以下简称《意见》），提出：“到2025年，中华优秀传统文化传承发展体系基本形成。”并指出：“加强新型城镇化和新农村建设中的文物保护。”对城市更新，《意见》进一步完善了顶层设计，提升了城市更新工作的文化层次与发展格局，但在具体推进过程中，仍存在一些问题亟待突破。

存在问题

一、相关政策文件不完善。今年7月，住房和城乡建设部印发了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，并先后两次征求意见，但正式文件尚未出台。各地在城市更新实践中普遍遇到产权变更、用地审批、开发强度突破、功能复合等现实需求，缺乏顶层设计的政策指导。另外，这个通知只针对城市更新工作，但是中国城乡的发展是联动的，特别是城市历史街区通常与乡镇巷道肌理是同构的，所以，城市与乡镇的更新工作应该同时覆盖。

二、相关技术支撑不充分。在既有建筑改造、存量用地、传统街区和历史保护区域更新工作中，仍缺乏消防、绿化、日照、配套设施等弹性建设标准规范，亟待加快建立健全城市更新技术支撑体系。

三、相关部门协同联动不足。城乡更新涉及多部门职责，尚需形成一套行之有效的审批通道与审批制度。同时，以城市更新为统筹的组织架构和工作机制亟待建立，多部门协同推进政策破局、管控协调、项目共管、成果共推的落地机制还未形成。

四、各地城乡规划部门及设计单位长期习惯大拆大建下的大地块规划与设计模式。对地域文化特征保护、多样性历史记忆保护、真实的生活形态保护以及相关的城市修补、生态修复和文脉延续模式不适应。

临安博物馆

政策建议

一、加强顶层设计。由于地方经济发展的强烈需求与对城市更新在城市下一步发展中的文化定位普遍认识不足，现有城市规划相关法规与城市更新的具体操作存在明显矛盾，建议国家层面尽快出台实施城市更新行动的指导意见，从国家战略高度加强城市更新顶层设计，让各地城市强烈感受到这是一项具有划时代意义的重大国策。

水岸山居

二、城市建设已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。必须让各地城市认识到：城市与乡镇更新不是各地城市与乡镇因为建设土地受限不得不采取的发展策略，具体政策制定首先要体现能保尽保的原则。

富阳文村

三、有针对性的完善相关配套政策。结合城市与乡镇更新试点经验和基层反映的突出问题，例如开发强度是否能够突破，能够突破到什么程度？在城市与乡镇资金负担严重的情况下，如何平衡保护与发展的冲突？如果城乡肌理保护是不可以突破的底线，如何解决历史老城区与乡镇街道细密，地块细碎导致的建设不方便？老城区与老乡镇建筑密度高，也因此形成特有氛围与人气，如何解决原有城市规划规范、建筑规范、消防规范与这种状况的冲突？如何界定什么需要保护？城乡更新的保护范围从文化记忆和生活形态保护的角度出发一定会突破以往历史建筑的保护范围，这个范围具体如何界定？这些政策性的问题不明确，各地的具体工作就无所适从。

富阳文村

四、需大力推动城市更新模式下的规划与建筑设计创新。住建部去年七月的《通知》明确提出城市更新底线要求，坚持 “留改拆” 并举。但是，如果下一步中国城乡规划建设全面转向以城乡更新为主，意味着现有设计院的工作模式全面失效。所以，关于城乡可持续发展的全新规划设计要求，需要住建部支持推动关于城乡更新规划、相关建筑设计与施工建设规范的可持续建筑探索。

作为一位长期致力于传统中国城乡建筑遗产保护与转化创新的建筑师，我有特别多的机会了解浙江在地上文物保护方面的工作。近年来，浙江始终牢记习近平总书记殷殷嘱托，坚持以“八八战略”为指引，深入实施“文化保护工程”。自2012年以来，全省实施全国重点文物保护单位保护修缮项目523项、省级文物保护单位保护修缮项目907项，应该说，成绩斐然。

富春山馆

《 关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》 对文物保护工作给予了前所未有的高度重视，提出： “坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，做好文物保护工作，抢救保护濒危文物，实施馆藏文物修复计划，加强新型城镇化和新农村建设中的文物保护。 ……实施中国传统村落保护工程……”，这种重视固然让人振奋，但是，就我所知，实际工作中面临着一系列主要困难：

一、各地发展实际差异，文物建筑预防性保护修复项目存在资金落实难的问题。尤其在县城与乡镇一级，实施传统名镇名村保护工程，保护对象数量巨大，文物保护修复所需的材料物料、人工、文物建筑保护修缮等各项费用高，各地因重视程度不一、发展实际限制，政府投入难以覆盖文物保护支出。

杭州国家版本馆

二、私有产权文物建筑保护补偿机制尚未建立，导致私有产权文物建筑保护管理难。部分文物产权关系复杂，在文物修缮、保养的方案确定、费用分担难以达成统一意见，成为私人产权不可移动文物修缮的“拦路虎”。现行《文物保护法》仅规定了私有产权文物建筑所有人、使用人应承担文物安全直接责任，对其因保护文物而发展受限、生活不便等的补偿未作出明确规定，导致权责不对等的情形普遍存在。

三、文物保护专业人才匮乏，队伍建设严重不足。目前我国高等文保专业人才培养体系尚不完善，人才培养不足。在实际就业中，工资待遇不高、劳动强度大等原因导致基层文保机构专业人员流失率高，加剧人才紧缺状态。

四、文物保护科技创新体系有待健全。诸多文物保护修复难题亟待多学科参与攻关破解，例如中国传统建筑普遍采用的木结构大量存在结构失稳，高密度互相依靠，如果随意落架重建对整体风貌造成严重破坏，如何建立不落架维护的修复体系？如何避免从过度旅游化、商业化的目的出发，打着保护与合理利用的名义，以落架大修借口建造假古董？中国乡村普遍存在大量夯土建筑遗产，对今天的可持续生态建设有重大参考价值，但文物保护科技基础研究水平低、濒危文物抢救性保护技术瓶颈未突破，亟待构建跨学科、跨领域、跨行业、跨部门的文物科技创新体系。

相关意见和建议

一、建议从国家层面制定统一的文物预防性保护的干预程度界定规范体系，明确预防性保护修复项目资金申请、使用规范和程序，从顶层设计上解决好预防性保护修复项目实施难的问题。以文物保护单位的有效再利用为抓手，建立起一整套民间资金参与保护的制度。乡村普遍尚存的大量历史街区与民居，是人们普遍尚在其中生活的场所，从保护定性上恐怕不适合以往的文物保护规定与体系。大量生活痕迹的保护需要，更适用国际上建筑遗产的保护范围，这个文化遗产的保护制度要尽快建立，越快越好。

二、建议在《文物保护法》修订过程中，修订非国有文物和文化遗产的有关保护管理规定，明确文物保护补偿原则、主体、对象、方式、标准及资金来源等内容，从法律的顶层设计上为构建“责、权、利”统一的私有产权文物建筑保护机制留出空间。

三、建议聚焦文物保护修复实践需求，推进文博机构与高校、科研院所、技术型企业等合作攻关，加强夯土建筑保护与修复、木结构建筑失稳等领域的跨学科交叉研究和关键共性技术研发攻关，加快打造一批突破性成果和覆盖全国不同地域的示范项目。

四、大力加强目前我国高等文保专业人才培养体系建设，加强在规划建筑设计等学科的城乡地上不可移动文物和文化遗产保护的人才培养。 在实际就业中，要重视提高保护队伍工资待遇，解决基层文保机构专业人员流失率高，人才紧缺的状态。

宁波博物馆

编 辑｜倪义臣 王慧乐

责 编｜童戈辛

审 核｜徐 元

中国美术学院官方微信号

投稿邮箱：caanews@caa.edu.cn

“国美学术通讯”官方微信号

投稿邮箱：caarmt@caa.edu.cn

出品：

中国美术学院党委宣传部

PUBLICITY OFFICE OF THE CPC CAA COMMITTEE

CAA融媒体中心

CAA MEDIA CONVERGENCE CENTER