陈显林 | 撂荒地整治陷入“撂荒——整治——再撂荒”困局

陈显林

（武汉大学社会学院博士生）

村级欠债整出的“耕地”，种又种不了、荒又不能荒，恢复的耕地成了“鸡肋田”。“撂荒、复垦，再撂荒、再复垦”不停地循环往复，基层的人力、物力、财力也不得不卷入这种“无效恢复”的耕地整治行动中。

一些学者在中西部丘陵或山区调查，发现了当地不少撂荒地，更容易形成“无人种田”的结论。但需要注意这些地区的特殊性，当地地形地貌导致田地不好种，加之农业基础设施配套服务落后，造成了一些土地撂荒。但并不意味着从整体上来讲，农民“弃田”和不种田了。

关于“无人种地”的问题，武汉大学中国乡村治理研究团队已有较多讨论。本文意在谈论一个与种田相关的治理问题，即撂荒地整治。2024年2月，笔者跟随团队到华南丘陵地区展开调研，了解到当地政府的撂荒地整治行动在村庄如火如荼，但成效甚微，已整治的土地基层工作者所言的“鸡肋”，所谓“鸡肋”，食之无味、弃之可惜。这些整治出来的“耕地”为什么就成了“鸡肋”了？

首先让我们来了解下s镇的一些基本情况。s镇是位于偏西南的农业乡镇属于丘陵地区 ，总面积不到200平方公里，其中耕地面积约7万亩，下辖15个村庄，户籍总人口4万多人。由于农民外出务工和买房进城的缘故，村庄常住人口较少，有大致三分之一的家庭还在种地，种地劳动力绝大部分是60岁以上的老年群体。土地撂荒在当地由来已久，成为本次撂荒地整治的对象。

一、撂荒地整治是如何落实的，层层分解任务

1、完成“荒地变耕地”、耕地数量账面增长的目标

G省2021年摸底的撂荒地大约50万亩。2021年《G省农田整治提升行动方案（2021—2025年）》要求，2021 年完成复耕复种面积50%以上，完成连片15亩以上的撂荒耕地复耕，力争到2023年可复耕撂荒耕地全部复耕，扩大粮食种植面积；到 2025年，结合复耕整治、高标准农田建设等方式恢复和新增耕地20万亩。复垦面积最终分解到基层来完成，时间紧、任务重。在此情况下，s镇各村经过一轮、二轮的耕地恢复治理，实际成为改变土地面貌的“灭荒”行动，目标是要实现耕地面积的增长。

2、上级要求图斑框定内的撂荒地全部灭荒和督查考核

在图斑等配套技术监控下，上级政府对照图斑，确认撂荒地整治的地块、面积数量，形成“上级卫星拍照——传递至乡镇——通知到村”督查工作链条。由于撂荒地整治与国家耕地保护、粮食安全直接挂钩，是一项国家政治性任务，因此，基层考核任务重，村级需要接受县镇两级的频繁检查。

按照该方案，上级要求“建责任到人、挂图作战，复耕一块、核销一块。各地特别是镇、村要加强撂荒耕地的巡查、督查和管理”；“探索试点‘田长’制，市、县、镇政府和村委会主要负责人担任‘田长’”，确保农田整治提升工作落地落实”。在此规定下，村书记成为第一责任人，村主任即“田长”，按照系统要求的轨迹路线周一至周五“跑田”。政府通过“田长制”、“一张图”的信息系统，对辖区内耕地的数量和地类进行图像监控，达到责任到人、精准到人以及顶格化治理。

3、种田成了村干部的事情了，消极应对。

对于复垦出来的撂荒地，村干部一般是找不到人耕种的，土地流转的责任层层下压直至村级，最终“种田成了村干部的事情了”。在s镇，一种路径是找大户来种田，因为村干部动员不了村民种地，就要找大户来种地。村委会尽管与前来种地的大户签订土地承包合同，但大户在无法自负盈亏的情况下，大户拒绝支付租金，甚至最终弃田后，村委会还需要请人清理田地。另一种路径是村干部联合承包土地，一般规模较小。复垦复耕的耕地大面积是村里以“撒油菜籽”来替代耕种。H村书记更是直白地说，“谁知道你种的什么，只要不撂荒就行”。

二、撂荒地整治存在什么问题？

1、村级负债，造成不必要的资源浪费

整治经费主要由县级承担，县开荒费每亩300块，助镇帮镇扶村的项目撂荒地100元一亩，为完成整治任务，村级实际开荒耗费并不低于500元，村委会在上级拨付的资金基础上仍需要垫付资金。s镇需要复垦的总面积是6000多亩，按照每亩500元整治成本测算，这意味着仅该镇的投资就达到330万。

撂荒地整治过程中，村委会不仅要垫付资金，背负债务，而且还要担负土地托管的责任，寻找大户承包土地，耗费大量时间和精力。由于多数大户亏损，大户弃田后田地，这些土地需要再次整治，清淤、打田等维护费用高，而且无论出租与否，村级每年都要持续投入资金用在土地除草、清淤等后期维护上。乡镇干部称，“很浪费钱，恶性循环，产出效益很低...几乎每个村都有欠账，多的话欠四五十万”。

2、基层的形式主义严重，基层干部和农民很无奈

s镇的T村，撂荒地整治面积439亩，其中100亩出租给大户种植香蕉，其他土地第一年出租种植粮食亏损后无人再续种。T村书记说，“香蕉地都稳定流转。其他的地就撒油菜籽，目前60—70亩的地重新打了田，没种。”村委迫于无奈，也只能选择“撒油菜籽”的方式，目的是让土地表层看上去是种植了庄稼的。在村民眼中，这种行为是“劳民伤财”，是“搞形式主义”。而在村干部看来，这是“行政田不能荒”“上面要考核，也没办法”。这种情况不仅只在T村存在，s镇几乎所有村庄以此种简便的方式应对。有种地经验的人都知道，田地有庄稼，但没人管理，田地照样荒芜。

3、未与本地原生的土地耕种秩序相结合，违背农民意愿和农业生产规律

体现在两方面：一是，有些大户奔着补贴去的，种地不是真正目的，J村书记说，“现在很多老板都是为了骗补贴，补贴是每亩300元，没有补贴了就不来了，东西一种就不管了”，村民也都清楚这部分大户种田的目的，农村仍然在种田的老人农户很不满。

二是，打乱原先村民自发流转和种植秩序，在纳入图斑之前，比如农民将旱地流转给私人种植甘蔗，农民获得地租，租户获得土地经营收益，纳入图斑后，旱地变成基本农田，甘蔗属于经济作物，不能再种植，这就打破了原先自发的农户种植秩序。实际上，从本地土地经营效益看，种植经济作物香蕉是赚钱，香蕉更适应当地土质、台风、雨热两极的恶劣天气，野生动物也破坏不了。而种水稻就不赚钱，水稻产量低。一位种水稻的农户反映，在当地水稻产量不高，每亩500—600斤是正常水平，800斤算是高产。

4、刚性化的“图控”治理空间与村民土地感知的冲突

政府借助遥感技术形成“图斑”，将农村的耕地固定化，但技术将多数不适宜耕种的土地也被纳入图斑，并上传至信息系统，在基层形成技术塑造的刚性化土地治理空间，人为地造成与村民对土地实际利用的认知之间形成张力，造成冲突。

s镇有村民就说，“一直以来(这块地)都是旱地（旱地在当地是不能种粮的），不知道怎么就成为图斑里面的地？”。而在当地，旱地也并并非没有被利用，并不是浪费的。旱地上不种粮食，但适合放牛羊。

s镇耕地抛荒有其形成的历史过程。在过去农民外出务工的机会少，许多原本就不适合耕种的土地，被开垦出来种粮。外出务工兴起后，这些不好种、不适合种植的土地首先被抛荒，这是一种自发的“退耕”行为，但这是僵化的图斑治理政策所不认可的。一位干部说，“县里也都知道，但一级一级报上去，上面不认可，也调不出系统”。有村庄被图斑标定出来的总共有92块，但实际能够种植的土地只有10多块。

5、复垦形成的“耕地”，再次撂荒

荒田被开垦出来后，农户不愿种，部分大户又难以持续性地耕种，导致复垦的耕地又再次抛荒。s镇某村书记说，“开垦出来的荒地没人种，村里又不得不二次复垦地，花了好几万，这些钱都是浪费”。

一名驻村第一书记将之总结为“打江山易，守江山难”。恢复成耕地面貌并不难，但因面积小、位置偏远、土质贫瘠、水资源差等农业生产条件和生态环境差，这样的土地是无人耕种的。复垦的耕地，未被利用，再次抛荒，造成后期管护压力。

于是，村级欠债整出的“耕地”，种又种不了、荒又不能荒，恢复的耕地成了“鸡肋田”。“撂荒、复垦，再撂荒、再复垦”不停地循环往复，基层的人力、物力、财力也不得不卷入这种“无效恢复”的耕地整治行动中。