理论丨2024年我国智慧城市发展形势分析与政策建议

智慧城市已经成为推进新型城镇化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服务质量、发展数字经济的战略选择。
我国高度重视智慧城市建设，从早期有关部门试点探索重点领域智慧化建设，到2014年国家发展改革委等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》协同推动智慧城市建设，再到党的二十大明确要提高城市规划、建设、治理水平，打造宜居、韧性、智慧城市，国家层面陆续发布一系列相关政策文件，为深入推进智慧城市建设指明了发展方向。

一、智慧城市是落实数字中国战略的重要载体

2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，提出了以数字化驱动中国式现代化的工作部署，是未来一段时期我国数字化发展的总体蓝图和根本遵循。从建设内容上看，数字中国提出了“2522”的整体框架，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。智慧城市是通过技术融合、业务融合、数据融合，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式；优政、惠民、兴业、强基和数字安全是其核心内容，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务是其典型特征。可以看出，智慧城市的建设内容、重点和方向与数字中国的要求高度重合。
智慧城市是提升国家治理能力的必由之路。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。智慧城市有利于推动城市治理模式转变。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。从“依靠群众、专群结合”的“雪亮工程”，到“联防联控、群防群控”的社区网格化管理，从“人人参与、自觉维护”的数字城市管理，到“群众监督、人人有责”的生态环境整治，智慧城市在解决城市治理问题的同时，推动城市治理模式从单向管理向双向互动转变，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。
智慧城市是激发数字经济活力的重要途径。习近平总书记强调，数字经济事关国家发展大局，要促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，不断做强做优做大我国数字经济。近年来，我国数字经济快速发展，2022 年数字经济规模达50.2 万亿元，稳居世界第二，占国内生产总值比重提升至41.5%，成为稳增长促转型的重要引擎。数字经济是智慧城市推动产业数字化转型的主要特征。一方面，智慧城市推动数字化发展过程中积累了大量的数据资源，为数字经济发展提供了源动力。2017 年到2022 年，我国数据规模从2.3ZB(泽字节)增长至8.1ZB，大数据产业规模从2017 年的4700 亿元增长至2022 年的1.57 万亿元，年均复合增长率超过27%。另一方面，智慧城市深化数字技术应用，催生新产业新业态新模式，带动传统产业优化升级，为数字经济发展提供了新机遇。数据显示，2022 年我国智慧健康养老产业市场规模为4.2 万亿元，占养老产业规模的42.63%。
智慧城市是优化美好生活供给的有效途径。习近平总书记指出，要坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。智慧城市在畅通服务渠道、优化服务供给方面大有可为。一是推进政务服务更加高效。近年来，我国“互联网+政务服务”发展成效明显，企业和群众到政府办事像“网购”一样方便，刷刷脸、动动手指，就可享受随手办、随时办、随地办的便捷体验。截至2022 年底，我国互联网政务服务用户规模达9.26亿，占网民整体的86.7%。二是推进城乡服务更加均衡。智慧城市具有典型的“溢出效应”，通过“平台上移、服务下移”的方式，弥合城乡发展差距，实现数字惠民、数字便民。比如，在线教育让每个孩子都有机会享受优质教育，全国中小学(含教学点)互联网接入率达到100%，比2012 年提高了75 个百分点。

二、正确认识新时代智慧城市建设的特征要求

智慧城市作为新一代信息技术落地应用的重要载体，正迈入管理协同创新、数据服务创新的新阶段，呈现出“五个转变”的趋势特征。
从统筹机制看，从多头管理向央地协同推进转变。此前，全国智慧城市建设存在政令不畅、多头管理情况。中央层面，智慧城市建设主要由国家发展改革委和中央网信办牵头协同推进全国智慧城市建设；地方层面，各地方纷纷成立大数据管理局、政务服务数据管理局等数据管理机构，统筹辖区智慧城市建设。国家智慧城市相关政策和要求难以直达地方智慧城市主管部门。2023 年10 月，国家数据局正式挂牌成立，统筹推进数字中国、数字经济、智能社会规划和建设，协调推进智慧城市建设，全国一体、协同推进智慧城市建设的工作格局基本形成。
从设计理念看，从局部设计向全局协同优化转变。城市是有机体、生命体，是复杂巨系统。当前技术在城市场景中的单点应用已愈发成熟，在推动城市治理常态化运营方面发挥了重要作用。与此同事，疫情、洪水、极端天气等极端事件频发，城市运行管理的常态被打破，城市治理面临的场景发生重大变化，需要从全局视角进行整体谋划、资源匹配，实现各个业务系统间的高度联动和高效协作，打造“牵一发而动全身”的敏态系统。
从使用对象看，从管理者视角向使用者视角转变。实践证明，传统“以我为主”管理者视角建设的各类系统既不好用，也没人用。要将数据融合、技术融合和业务融合“三融”的理念贯穿到智慧城市建设的全过程，从用户角度和“一件事”视角出发，打通信息壁垒、技术边界和业务堵点，打造能用好用的应用场景，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。
从建设重点看，从业务数字化向数据业务化转变。此前，我国智慧城市建设的重点主要在推动各领域业务数字化，在此过程中积累的大量的数据。面向未来，更要最大化发挥数据要素在城市空间的应用价值，让数据“供得出、流得动、用得好”，通过数据融合使数据活化，通过业务协同实现整体能力的提升，实现向数据要智慧，向数据要治理，向数据要品质，向数据要优势。
从运营模式看，从以建为主向长效建设运营转变。当前智慧城市建设运营仍未脱离政府主导模式，随着应用的扩展、范围的扩大，建设运营所需资金不断增加，部分城市财政资金压力持续提升、难以为继。随着智慧城市的进一步发展，迫切需要从以“建”为主到长效运营的战略转向，促进有效市场和有为政府更好结合，深化政务数据运营，打造智慧城市运营商，培育智慧城市为载体的运营服务产业生态，实现智慧城市系统的自身造血。

三、下一步深化智慧城市建设运营的政策建议

展望未来，需要面向国家治理能力现代化需求，结合我国智慧城市发展的新特征和新要求，进一步加强顶层设计，充分挖掘城市数据要素价值，以标杆场景打造为抓手，深化长效运营和模式创新，推动城市治理、公共服务和数字经济高质量发展。

一是规划引领，深化新时期智慧城市的顶层设计。要坚持系统观念，一体化推进规划、设计、建设、运营、评估的全周期联动，实现城市设施联动、数据联通、平台互通、业务贯通。一方面，需求牵引，畅通堵点，紧扣城市治理、数字生活和经济发展重点，深化城市运行感知，着力优化营商环境，以数字治理推进数字经济、数字生活发展。另一方面，围绕城市常态和非常态的切换，补齐智慧城市架构设计方法短板，优化智慧城市规划设计方法论，实现智慧城市有序、平稳升级演化。

二是试点示范，打造智慧城市标杆应用场景。面向新时期城市高质量发展需求，要结合治理、生活和经济等重点领域数字化转型需求，发布多跨领域场景需求清单，进一步深化数据开放、信息共享和深度利用，汇聚城市大数据，开发智能大模型，深化领域大应用，鼓励市场主体参与智慧城市建设和标杆场景打造，探索通用人工智能城市治理新路径。要分级分类遴选一批智慧城市示范城市和典型场景，深化经验交流，为转型经验推广应用提供展示窗口和平台。

三是数据赋能，发挥数据要素引领带动作用。一方面，加快推动数据业务化，推动城市人、地、事、物、情、组织等多维度数据融通，支撑公共卫生、交通管理、公共安全、生态环境、基层治理等各领域场景应用，实现态势实时感知、风险智能研判、及时协同处置，助力城市规划、建设、管理、服务等策略精细化、智能化、可持续。另一方面，推广公共数据授权运营，培育数据流通服务业主体，开展数据质押融资、数据资产保险、数据资产担保、数据资产证券化等金融创新服务，创新发展数据要素相关新业态，推动基于区块链服务网络的数据可信共享与安全流通，支撑数据的安全高效有序流通和多元应用。

四是手脑协同，打造上下协同基层治理体系。当前，城市大脑已经成为各地智慧城市建设的“标配”，在赋能社区等基层治理方面仍需发力，要按照与城市大脑相统一的标准开展社区小脑建设，注重其与城市大脑中枢的互联互通。一方面，可以便捷社区与基层向政府侧传递信息，另一方面，可以提高政府决策向社区传达的效率，实现基层与政府间的“上情下达，下情上达”，让社区小脑作为运动的重要调节中枢，控制好“四肢”的行动，同时也让城市大脑能更好地指挥“四肢”，实现手脑协同。
五是长效发展，构建多元参与发展生态体系。树立长效运营理念，以终为始做好长效运营规划，在项目开建之前，构建清晰的建设运营架构、利益分配和评估监督机制。针对政企联合、多元参与的发展趋势，要明确负责统筹管理的牵头部门并给予相应的职权，设立国有平台公司或联合运营公司构建政企合作纽带，出台智慧城市长效运营管理办法，鼓励通过“引进外援、带动本地”的方式构建能够持续提供全面专业业务、技术和管理能力的供给生态。同时，要建立科学系统的长效运营评价指标体系，从内容覆盖、机制建设、运营能力、运营成效等方面设计评价指标并开展评价实践，鼓励以评促改提升长效运营水平。

(作者：张延强 国家信息中心信息化和产业发展部)

来源：《中国建设信息化》

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