重塑国际财政治理架构 赋权多边主义

■ 陈 曦

国际财政是赋权多边主义及国际多边治理的基础和重要支柱，而当前以官方发展援助为主体的国际财政治理框架依然延续和维护了后殖民主义权力关系，造成了国际社会根深蒂固的结构性不平等和全球治理中的南方话语劣势，从而加剧了应对全球性挑战的集体行动困境。作为负责任大国和世界最大发展中国家，中国需擎起“真正的多边主义”旗帜，将全球共同利益置于国际财政治理的核心，通过重塑国际财政治理理念和架构，引领多边主义复兴和全球治理体系变革。

在理论层面，国际财政是指以超越民族国家层面的国际社会为主体，通过国际公共收支集中一部分财政资源，以满足国际社会公共需要的经济活动，并在国际舞台上实现财政的资源配置、收入分配、经济稳定和发展三大基本职能——提供更多国际公共产品以构建国际安全网络、给予国际不平等现象以加大再分配力度、加快健全国际合作和协调机制以防范化解全球性风险。与国家财政治理中的财政支出、财政收入、政府间财政关系三大架构相似，国际财政治理架构由国际公共支出、国际公共收入、国家间财政关系共同构成。

首先，国际公共支出分为国际购买性支出和国际转移性支出。国际购买性支出是国际组织为执行相关职能购买所需商品、服务支出以及资本支出，其中又可细分为购买进行日常政务活动的经常性支出和进行政策性投资的投资性支出；国际转移性支出是国家财政资源通过国际援助渠道从富国向穷国的转移，以促进减贫和发展。当前一个相对完整的国际公共支出架构包括联合国系统和非金融类区域性国际组织的经常性支出、世界银行集团和区域性发展金融机构等多边开发银行的投资性支出，以及多边、南北、南南三大国际发展援助体系的转移性支出。其有必要进一步整合和强化，以在一个系统的国际公共支出框架内协调运作。

其次，国际公共收入分为全球税收收入和全球非税收入。历史上拟议的全球税收收入包括国际贸易税、国际金融税、庇古税、人才税、军事税、比特税、机票税、资源税、财富税等众多税种，但绝大多数并未付诸实践；全球非税收入包括联合国系统和非金融类区域性国际组织的分摊会费和自愿捐款、国际金融机构的配额和认缴资本、全球公地使用收费以及其他筹款方式。与国家财政以税收收入为主相反，当前国际公共收入以非税收入为主，其规模也远未达到国家财政收入占GDP比重平均水平以及实现更高层次全球治理所需资金水平。构建一个更可预测、更充分和更有保障的全球税收筹资机制，对于为国际公共支出计划和行动调动充足的财政资源至关重要。

最后，国家间财政关系分为区域财政一体化、国际债务处理、国际税收合作三种典型关系以及国际贸易和国际金融中的财政政策干预。欧盟是当前全球范围内唯一实现区域财政一体化的地区，其财政一体化机制主要包括制定《稳定与增长公约》《财政契约》、实施财政援助以及设立欧洲财政委员会。

国际债务处理主要通过国际货币基金组织-世界银行集团、巴黎俱乐部、二十国集团三大机制进行；国际税收合作则主要基于经合组织/二十国集团税基侵蚀和利润转移包容性框架；国际贸易中的财政政策干预主要包括关税减让、关税重课、补贴、政府采购、贸易援助、官方支持出口信贷以及国有贸易企业规制；国际金融中的财政政策干预主要包括国际投资协定的税收相关措施，以及国有企业、主权财富基金两种政府控制的国际投资相关规则制定。作为处理国与国之间财政收支关系的基本制度，国家间财政关系治理尤其需要强化多边协调，以避免逐底竞争并调整已根深蒂固的结构性不平等问题。

在实践层面，建立一个行之有效的国际财政治理架构也并非天方夜谭。即使显而易见，在全球范围内塑造一个超越民族国家的国际财政治理制度乃至机构，需要世界各国达成前所未有的政治共识和经济努力，但从世界历史来看，将现有政治和经济制度或实体视为人类发展的终点没有意义，所有伟大国际公共运动的成功都有赖于崇高的理想、美好的愿景和大胆的尝试。

事实上，认为世界各国不会以任何方式分享财政主权或集中财政资源的观念早已过时，国际财政治理早已付诸实践：在1944年布雷顿森林体系建立后，国际货币基金组织和世界银行集团成员国均需严格遵守配额和资本认购；在1945年二战结束后，世界各国对联合国系统等国际组织经常预算的强制性支付及无偿捐赠已得到普遍认可；在1960年经合组织发展援助委员会建立后，机制化的南北援助模式开启了国际公共资金的大规模跨国转移；在1993年欧盟组建后至今，已形成了系统的财政一体化法律基础、制度保障和政策框架。

面对当前国际地缘政治冲突、地缘经济碎片化、粮食不安全、税收和债务不正义、金融不平等、人道主义危机、公共卫生危机、气候变化损害、生物多样性丧失等一系列超越任何民族国家自身解决能力的全球性挑战，以国际财政为基石的多边主义和多边合作是世界各国政府应对危机的普遍共识和唯一方案。国际社会需要调动前所未有的国际公共资金水平以支持面向可持续发展目标的集体行动，中国引领重塑国际财政治理架构以建立一个更加协调、公正和高效的国际公共资金筹集、支出和协调机制，恰逢其时。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）