庹国柱40年农险研究：我有农村情结，要尽一个学者的本分丨口述保险史⑭

口述丨庹国柱 采写丨徐晓

我跟保险结缘、跟农业保险结缘其实是很偶然的，但是回过头来一想还是必然的。

我有农村情结。

我从小出生在陕西汉中农村，七八岁时进了县城，后来考上了西北农学院。在学校里闭门读书，学了几年农业经济专业，对农村的认识还停留在书本上。

1964年冬天，我们还没毕业，被派去参加农村社会主义教育运动（简称“社教”），下到宝鸡县一个生产队里，才切身感受到农村的贫穷、落后，非常震撼。

初步感受是肚子的感受，在农民家里饭都吃不饱。还有一个是农民非常麻木，在那个所谓“一大二公”的人民公社制度下，农民的身体状态和精神状态都极其糟糕，没有任何生产积极性。

而且社教还走偏了，工作队除了抓村干部贪污盗窃之类的事情外，对男女关系（所谓的“搞破鞋”）特别感兴趣，我们二十岁的学生坐在旁边做记录，听得头皮发麻。而整个农村是一派凋敝。

大学毕业以后，我被“发配”到位于宁夏的部队农场种了一年半庄稼，苦心志、劳筋骨，除了身体上的苦累之外，精神上极其苦闷，不知道前途何在。

在最后离开部队时，在火车鸣响汽笛缓缓启动的那一刻，我把唯一的一张集体照撕碎撒向天空，再也不愿回首。

1970年4月，离开部队农场我被分配到秦岭大山里的商县，在县革委会的政工组当了将近十年的通讯干事。

虽然人在县城，但时常要下乡工作，蹲点、采访、跟农民“四同”（同吃、同住、同劳动、有事同商量），所以对农村、农业和农民有了比较深入的了解和认识，由此也形成了我的农村工作“情结”。

1979年，我以35岁“高龄”考入母校西北农学院（现在改为西北农林科技大学）读研，毕业后留在农业经济系任教。

1984年，中国人民保险陕西省分公司宣传处长焦玉杰和一位叫孙胜元的同事来学校找到我，说是总公司要我们做农业保险，我们也不懂，请你们农经系帮忙。

我说我连保险是啥都不知道，更别提农业保险了。他们说没事，你们是搞农业经济的，对这方面比较熟悉，我们合作做研究好不好？我说那好。

就这样，我走上了农业保险的研究之路，他们也算是把我领进保险门的贵人。

我们最早的项目是奶牛保险，当时投保的农民比较少，赔付也比较严重，我们调查了十年的奶牛死亡数据，合作做了一些研究。

1989年又参加总公司研究所一个国家社科课题的研究，题目是“中国保险业发展研究”，主持人是时任研究所所长李嘉华。

我所承担的子课题是研究陕西省的农业保险，我们的报告还获得了1991年全国金融界优秀论文一等奖。

1985年，我们农经系新开了一个农村金融专业，保险是必修课，这门课的教学任务自然而然地落到我头上。我也就一边学习保险ABC，一边调查研究农业保险，一边做保险方面的教学和研究。

1991年4月，经国家教委批准，我前往加拿大曼尼托巴大学，开始了为期18个月的合作研究，研究选题是我自己报的“加拿大农业保险的发展经验、历史与对我国的借鉴”。

经过一年半的学习，学术收获很大，了解了原来很少接触的关于农业保险的理论，并对加拿大和美国的农业保险制度的建立和发展历史进行了深入考察，这对我后来二十多年的农业保险研究都有深远的影响。

从加拿大回来以后，我们跟他们合作搞了一次活动。

这是一个加拿大政府支持的合作项目，拟在中国举办一次“农业保险国际研讨会”，聘请了加拿大、美国和中国台湾十多位农业保险专家演讲。

由于西北农大在保险界没有任何影响力，我说能不能放到北京来办，就找了人保总公司。当时人保农险部的副总经理是陈宪洲。

我说加拿大方面能出五十几万加元，其中很大一部分是外国专家的国际旅费；他说没问题，不足部分人保全都包了，我跟领导都汇报过了。

结果最后出了问题。加拿大的制度是报销制，我给你几十万元，你要拿票来报。我说，这个钱要由人保垫付一下，最后找他们报销一部分。

他说那不行，必须先把钱打过来。我说你看，这是国家政府项目，他们不会赖账。他还是说不行，钱不到位不开会。

搞不成，我没办法了，就回到陕西，找了人保陕西省分公司，分公司李元勇总经理说，庹老师，本来这个事儿挺好，钱也无所谓，但是总公司不办，我们不敢办。

好好的国际研讨会，找不到人支持了，因为农业保险当时只有人保在做，别的公司和它不搭界。

最后，我找我们校长，希望在我们学校里办。校长说行，支持，我们从简，要不然代表就住到学校招待所，会后整几个大巴，到兵马俑去看看。

刚好学校新修了一个招待所，还没有入住。跟加拿大一商量，同意。

就这样，正好还赶上我们学校校庆期间，学校成立经贸学院，让我当第一任院长，外国专家还给我来助兴，我就职发表演说的时候，加拿大曼尼托巴大学农经系的系主任麦克米兰教授等还坐在台上。

人保虽然没有承办，但是总公司、好几个省的分公司都来了参会，除了总公司农险部理陈宪洲、袁序成、郭永利外，江苏省分公司的农险处长王通、河南省分公司的农险处长杨同亮还在会上发了言。

1996年，我调到北京财贸学院（现首都经贸大学）保险系工作。北京的平台当然比西安大多了，我也有更多的机会跟各大保险公司合作开展农业保险的调查和研究，并直接参与有关中国农业保险改革发展的重要进程。

在2007年以前，农业保险一直是按照商业保险来经营的。人保作为“国家保险公司”，从1982年开始积极开办农业保险，做了二十多年，不同地区试验了不同的模式，有很多经验，也有不少教训。

比如：1990年，河南省通过在新郑县试点，创建了中国的保险相互会社——农村统筹保险互助会，并很快在全省推广。互助会的业务由当地人保公司代办，人保收取15%的管理费，同时接受30%的分保责任，地方政府给予免税支持。

两三年之内，河南有七十多个县都这么干了，但是到90年代后期就逐步停办了。

其原因：一是制度不健全，运作不规范，无灾或少灾年份积累的资金被挪作他用了；

二是地方党政领导走马灯一样地换，新来的领导未必重视这件事，于是就不了了之。

再如：上海市农委与人保上海分公司从1991年开始合作经营农业保险，政府组织推动并给予保险费补贴，人保公司与市农委合作成立“农业保险促进委员会”。

一是实行区域“统保”，带有一点行政强制色彩；

二是市和区县给予部分险种一定的保费补贴，并免征一切税赋；

三是将赚钱的农房保险、农村地区的车险也给人保做，“以险补险”。市政府还成立了单独的机构“上海农业风险基金委员会”，并由财政拨款建立了准备金。

做了十几年，效果很好，到2004年还积累了1.7亿元准备金。后来人保要退出农业保险，还想从农险准备金中分走一块，市政府就不乐意了。2004年，上海市申请设立安信农业保险公司，保监会很快就批了。

前期办理农业保险的还有中华联合财产保险公司（一开始叫新疆生产建设兵团农牧业保险公司）。

总的来看，前期的农业保险经营是亏损的。

2003年，人保财险在香港上市，就在全国范围内停办了农业保险。

为了填补空白，保监会在2004年批设了安信（上海）、安华（吉林）、阳光相互（黑龙江）这三家农险公司和法国安盟成都分公司，2008年批设了国元农险公司（安徽），2015年又批设了中原农险公司（河南）。

黑龙江的阳光农险为什么搞了相互制？那时候保监会财险部主任是刘京生，他的博士论文写的就是《中国农村保险制度论纲》，还出了一本书，他特别推崇相互制。

黑龙江农垦系统已经做了11年的农业合作保险实践，这时候就拿着材料跑去找刘京生，说我们想申请成立公司，正儿八经按照农业保险的规则来做。

刘京生一看不错，说，我给你出个点子，你干脆成立一个相互农业保险公司，并给他们普及了相互保险的有关知识。

报告打上来之后保监会很快通过了，但是工商行政部门不认可，因为《公司法》和《保险法》里都没有规定，我拿什么依据给你注册？

后来他们就直接找温总理签了字，再拿着总理批示找工商局办理注册。

2007年，财政部将“农业保险保险费补贴”列入财政预算科目，决定在六个省选择小麦、水稻、玉米、棉花、大豆五种作物，进行政府补贴保费的农业保险试验，从此开启了一个新的时代。

农业保险如何定性、由谁主导？有关部委有过数个回合的争锋。

第一个回合是1997年，中央政府想在试验15年的基础上建立农业保险制度，让财政部和央行分别拿一个方案。结果他们分别拿出一个方案，都同意建立农业保险的专门制度，但是由谁来主管？各执己见。

财政部信心满满，准备成立一个财政出资和管理的中国农业保险公司。

人民银行则认为保险是归人民银行管，农业保险也不例外。

两边谁也说服不了谁，国务院说不争了，以后再说。

当时财政部已经把中国农业保险公司的章程都写好了，他们还给我复印了一份。当时我说，看来有门儿，从中央到地方都成立机构，农业保险肯定能搞起来了。结果这么一争就搁浅了。

第二个回合：2003年安徽发生特大洪涝灾害，农业损失特别惨重，因为没有保险，农业和农户损失得不到补偿。

2004年，新华社记者根据安徽的农村受灾情况给中央写了一个内参，请求继续发展农业保险。

温家宝总理看了报告后，认为这件事情还是要搞，就跟保监会主席吴定富说，你们是不是做个调研，看要不要立法或者搞个条例出来，把农业保险抓一下。

保监会抽调当时的陕西保监局副局长毋育生担任组长，对农业保险问题进行专题调研。调查了一年多，调研组写了一份报告，认为必须要立法，国外的农业保险都是单独立法的，咱们可以先出个条例。

2006年，在国务院的授权下，由保监会牵头，财政部和农业部共同参加，起草《政策性农业保险条例》。保监会由政策法规部主任杨华柏主持此项工作，农业部来了政策法规司副司长黄延信，财政部只派了金融司一个刚入职的小姑娘。

大半年时间，18易其稿，《政策性农业保险条例（草案）》送到国务院法制办。法制办拿着这个东西到各个部委征求意见，结果其他部委好说，但财政部和发改委反对，财政部说“条件不成熟”。

于是，这个事情又被搁置了。

我想，之所以被搁置，还是“谁来主导”的问题。有一次财政部有位司长在某个场合漏了一句：凭什么你发号施令我掏钱？

第三回合：又过了三年，下面发展农业保险呼声还是很高。2010年下半年，保监会再次向国务院打报告，提出重启《农业保险条例》起草工作。

可能是为了减少摩擦，提高效率，国务院让保监会一家主持起草。保监会也不负期望，快刀斩乱麻，修改了四稿，就于2011年9月将稿子提交国务院法制办，但是把“政策性”三个字拿掉了。9月30日，法制办将《农业保险条例（草案）》直接上网，在全国征求意见。

2011年11月份，《农业保险条例》经温家宝总理签字发布；2012年3月1日开始生效，恰在政府换届之前。

这里还有个插曲。为了减少阻力，保监会主持起草的条例草案，通篇没有出现“政策性”三字，在起草说明中，还专门解释，农业保险就是“有政府补贴的商业保险”，用心良苦。

戏剧性的一幕发生在总理签字那一刻，据说，主管农业的回良玉副总理对温家宝总理说：政策性农业保险中央已经在过去七年里反复提及，怎么农业保险条例中没有“政策性”的字样？于是，在《农业保险条例》第三条，加上了一款“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。”

《农业保险条例》施行十多年了，现在又要修改，保险监管部门和财政部门都挺积极，正面临着第四回合的较量。

关于农业保险是不是“政策性”的，是有争论和分歧的。

2022年新修订的《农业法》第四十六条第二款规定，“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度”。这是有关法律中最早出现的关于“政策性农业保险”的提法。

自2004年以来，中央“1号文件”中对建立政策性农业保险制度不断给出指导意见：

“加快建立政策性农业保险制度”（2004年）；“扩大农业政策性保险的试点范围”；“扩大农业政策性保险试点范围”（2007年）。

但是财政部坚决反对“政策性保险”这个提法。

2008年3月，在政府支持的农业保险实行一年之后，财政部开一个成果汇报会，我也参加了。

各个省汇报情况之后，让我发言，我就说政策性农业保险如何如何。

财政部金融司领导当时就说：你不要提“政策性”，没有什么“政策性”！气势很盛。

我说，不管你叫不叫“政策性”，“政策性”是我们学者和业界共同认可的、用来定义政府支持的农业保险的一个术语。

她说：我跟你再说一遍，不要提“政策性保险”，没有“政策性保险”，我们财政只是拿一点钱来撬动这个农业保险市场。

我说：如果仅仅出点钱的话，这个农业保险不可能有发展，这是有理论和实践根据的。

她身边的一个处长当时就驳斥我说：“政策性农业保险”这个东西没有确切的定义，你们学界各持一词，你这样定义，他那样定义；而且现在政策性金融正在改革，合作银行、发展银行搞得一团糟，我们都焦头烂额，现在再搞出一个“政策性保险”，不是找乱吗？还有，你叫“政策性”以后，把财政绑进去，就陷入一个无底洞了。

我旁边坐着北师大的史培军副校长，一看我不说话了，他坐不住了，他说：庹老师讲得没错，政策性保险和商业保险就是不一样，就是有政策性农业保险。

史校长级别比较高，没挨训斥。

学术界比较主流的意见是：这种需要政府补贴保险费，并需要制定一系列政策支持和多种制度保障的农业保险，已经不是简单的商业保险，商业性农业保险不可能有市场，这已经被多年的实践所证明。农业保险不完全是保农民的利益，它是保国家的利益，农业的风险保障关系到农业生产可持续性发展，关系到粮食安全，这是从国家层面讲的。

2019年10月，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》里面，正儿八经写了“政策性农业保险”。

我总觉得，研究保险，尤其是研究农业保险的学者，成天坐在书斋里是不行的，必须走出去，走下去，到广阔的农村去做田野调查，才能真正做出成果来。

2014年，我和我的学生李文中（首都经贸大学副教授），还有对外经贸大学教师何小伟，到南方某省调研了一圈，回来后写了一篇论文《政府干预、寻租竞争与农业保险的市场运作》，发表在《保险研究》上。里面讲到了一个问题：

该省某市在2004年的时候要搞农业保险，找当地一家大保险公司R公司，R公司说对不起，我们已经停办农业保险。市里就找另一家Z公司，Z公司与市政府签订了“联办共保”协议，尝试开展小麦、水稻保险，逐步扩大到能繁母猪、蔬菜大棚等高效农业保险业务。此后十年，由于有稳定的预期，Z公司投入大量人力物力，铺设服务网点，建立专家队伍，开展多种创新，业务做得有声有色。

但有了财政补贴之后，农业保险又成了“香饽饽”，当初主动撤离市场的R公司又想重新进入。R公司不走寻常路，把市政府副秘书长的配偶挖来担任农险部负责人，给的工资比总经理还高，以此来增强自己的竞争力。

效果立竿见影，R公司抢得了一部分市场份额，但由于成本高企，在承保、理赔、防灾防损等服务环节上都打了折扣。文章提出，为规避和减少“寻租竞争”，有必要合理限制地方政府的权限，特别是限制其直接或间接分配市场资源的权利。

本来《保险研究》是保险界的一份学术期刊，影响面并不大，文中也没有点出有关公司的名字，但是某家大公司的该省分公司却对号入座，给编辑部发来了律师函。

当时该公司的总公司农险部总经理把我请过去，“我们把这个事说一下”，说这个事你弄得挺大，人家省里很有意见。

我说有意见怎么着？第一，我里面讲的是事实，你能不能证明我说的假话？第二，我没点名道姓说你们公司，你找我啥毛病？他那个律师函叫我们公开道歉，还要编辑部把刊登这篇文章的期刊全部收回，把文章从知网上撤下来。我和编辑部都予以拒绝。

后来，该省保险行业协会秘书长跟我说：庹老师，可能有这个问题，该市的市委书记和市长到任不到半年，你这个文章一发表以后省上过问这个事了，认为他们是不是有腐败问题，所以有点紧张，而且自己又说不清楚。

我说那这样吧，我就写封信给市政府，说明我们是学术探讨，举的是个别人的例子，因为措辞不当，引致一些误解，如果因此带给你们不合适的影响，表示道歉。我把这个道歉信寄给行业协会秘书长，由协会转交“有关部门”，才平息了这场风波。

但还是惹恼了该省公司的总经理，他下令，所有机构以后不许再订《保险研究》。

2023年8月，由于受第5号台风“杜苏芮”和第6号台风“卡努”的影响，东北某县发生了较大的洪水灾害。有五家保险公司在这个县做农业保险，大家都紧急动起来查勘定损。

这个时候，县财政局发了一个文件，说是不管农民买没买保险，各家公司都要赔；不管买的是物化成本保险还是完全成本保险，都要按照完全成本保险“就高不就低的原则”予以赔偿。

我听到这个消息，经过了解，是真的，就用半天时间写了一篇文章，说了几个观点：

政策性农业保险是一种“合同行为”；还是要强调划清政府和市场的界限；“倒签单”是严重违反监管规定的；保险经营机构的市场地位应该受到尊重；农险理赔问题是一个制度建设问题。

文章写好以后，有的报纸不敢发，有的期刊不能及时发，我就给监管机构的相关处室打电话，把这个情况讲了一下。接电话的处长说，我赶紧给领导汇报一下。还不错，汇报了以后，监管机构出面跟省财政部门沟通，当地财政厅连夜起草了一个文件，叫停了。

这样的事情很多。我跟保险行业保持密切联系，时常会针对现实问题发表一点见解，并产生了一定的影响，也可能会得罪一些人。

但是我觉得，我做的事写的文章，是站在农业保险的立场，不代表任何当事一方的立场，对事不对人，这是在尽一个学者的本分。