生态环境服务功能损失司法认定的困境与优化

本文转自：人民法院报

民法典第一千二百三十五条首次以法律的形式明确规定，生态环境损害赔偿费用包括生态环境受到损害至修复完成期间的服务功能损失，以及永久性服务功能损失。民法典的施行，为诉请和判决生态环境服务功能损失提供了明确的法律依据，但囿于生态环境服务功能损失原是生态学领域的概念，法院在认定生态环境服务功能损失方面莫衷一是。因此，如何规范生态环境服务功能损失的司法认定，已成为环境资源审判中亟待突破的瓶颈。

一、生态环境服务功能损失司法认定之现状考察

笔者以“生态环境服务功能损失”作为检索的关键词，起止时间限定为2018年1月1日至2023年6月1日，在中国裁判文书网进行高级检索，共收集到206份裁判文书，作为分析样本。

206份裁判文书中，一共包含621项诉请，其中单独赔偿服务功能损失之诉124条，占比20%；明确区分期间与永久性功能损失之诉49条，占比7.9%，同时请求赔偿服务功能损失与生态修复费用之诉52条，占比8.4%；请求赔偿生态环境损害费用之诉60条，占比9.7%；单独请求赔偿生态修复费用之诉18条（该18条诉请实际包含服务功能损失费用），占比2.9%。未有同时请求赔偿期间功能损失费用、永久性功能损失费用及生态修复费用之诉请。

同时，对206份裁判文书的分析表明，参考鉴定或专家意见、依据行政意见、法官核算、法官能动计算，这四种生态环境服务功能损失司法认定方式之适用比例分别为78%、13.1%、7.3%、1.6%。上述第三种和第四种认定方式，均为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》（以下简称《民事公益诉讼解释》）第二十三条规定的法官酌定损失数额之方式。二者的区别在于：第三种方式为核算，即法官仅是依据文件标准，进行机械的计算，未体现司法的能动性；而第四种方式，有每年递增计算的过程，体现了司法的能动性，更符合《民事公益诉讼解释》第二十三条之设计理念。

二、生态环境服务功能损失司法认定之困境分析

一是生态环境服务功能损失认定不规范。具体表现如下：其一，只认定了生态环境服务功能损失的使用价值而遗漏了非使用价值。起诉主体未能准确理解民法典第一千二百三十五条的立法意图，错误地将生态环境服务功能的使用价值与生态环境服务功能损失完全等同，而遗漏了其非使用价值；其二，期间功能损失与永久性损失的具体适用规则不明。民法典第一千二百三十五条对两类功能损失予以区分，但因缺乏明确的认定指引，导致对二者的司法认定莫衷一是；其三，鉴定评估量化结果之内涵和性质不明。如以虚拟治理成本法进行评估的量化结果，究竟包含括了生态修复费用，还是也包括了期间和永久性功能损失费用，法院判决的认定标准不一。

二是法官酌定功能损失数额缺乏量化指引。根据《民事公益诉讼解释》第二十三条之规定，除依据鉴定意见外，法院可直接酌定或是参考行政部门的意见，确定服务功能损失之赔偿数额。但在样本案例中，法院酌定损失数额之适用比例仅为8.9%，远低于参考鉴定或专家意见、行政意见之比例。并且法院采用酌定方式确定功能损失数额，存在未能完整评估生态环境功能损失的问题。究其原因，司法解释虽然认可了法院自行确定损失数额的合理性，但司法实践中缺乏法官确定损失数额的量化指引，致使法官为规避裁判风险，较少采取直接酌定的方式，或在具体运用中因缺乏参照，未能完整地体现生态环境服务功能损失。

三是功能损失评估重货币价值而轻恢复成本。一方面，在具体的鉴定评估中，服务功能损失的估值方法过多，未有统一标准，导致诉讼主体对鉴定评估结果的准确性生疑，进而影响司法判决的公信力；另一方面，在样本案例中，虚拟治理成本法成为不同类型案件计算生态环境损害赔偿费用之普适性方法，反映出我国对包括服务功能损失在内的生态环境损害评估的重心系生态环境的货币价值，而非受损生态环境的恢复成本。

三、生态环境服务功能损失司法认定之优化路径

（一）规范认定：明确服务功能损失之确定规则

第一，明确服务功能损失是使用价值与非使用价值损失的总和。生态学认为生态系统服务功能的总价值为使用价值与非使用价值之和。从域外经验来看，美国DOI规则及NOAA规则也将生态环境服务功能的非使用价值纳入到生态环境服务功能的评估框架中，强调在非人类中心观念下，对生态系统服务功能的完整评价。因而，为实现对受损生态环境的全面救济，建议在司法解释或生态环境部的文件中，明确生态环境服务功能之损失是使用价值与非使用价值损失的总和。

第二，规范期间与永久性功能损失的确定方式。首先，期间功能损失与永久性功能损失是两种不同的损失类型，适用的评估方法也各有不同。但在司法实践中，二者往往被混同。从前文分析可知，明确区分了期间与永久性功能损失之诉请仅有49条，占比7.9%。但依据民法典第一千二百三十五条之规定，其规范确定方式，应是在诉请中明确表述，分开诉请；鉴定评估中也要分开评估；判决主文中分开判决。其次，最高人民法院可以通过发布指导性案例或典型案例的方式，对生态修复费用、期间功能损失及永久性功能损失，在何种情形下可以并列主张、何种情形下选用主张提供细化指引。如明确可原地修复的情况下，三者可以并列主张；在原地修复已无可能或已无必要的情况下，可并列主张生态修复费用和永久性功能损失两项。

第三，明确鉴定评估量化结果之性质和内涵。如前所述，法院对于以虚拟治理成本法进行量化的结果之性质和内涵理解各异。比如，野生动物损害类案件中，起诉主体往往依据鉴定或专家意见中的表述请求赔偿资源损失费或直接经济损失，也与民法典第一千二百三十五条规定的赔偿范围不符。因此，建议最高人民法院商请生态环境部、国家林业和草原局发文明确以虚拟治理成本法、野生动物价值评估法进行评估的量化结果是否包含生态修复费用、期间功能损失及永久性功能损失，以统一司法实践中的认定标准。

（二）规范裁量：出台法院酌定损失数额之量化指引

虽然《民事公益诉讼解释》第二十三条在明确规定缺失鉴定意见的情况下，法院可自行确定服务功能损失的合理数额。但由于司法解释未规定酌定损失数额的具体方法，致使司法实践中，法官酌定损失数额之方式适用率较低。故宜由最高人民法院商请生态环境部，出台生态环境服务功能损失的量化指引，明确法官酌定功能损失数额之具体方法。

对此可采取两种有效路径：一是构建中国特色、融通中外的涉外损失数额计算方法；二是将功能损失数额量化为修复费用与特定系数的乘积。如江苏省人民政府与海德公司环境污染侵权赔偿纠纷案中，法院将生态环境服务功能损失的赔偿金额，按生态修复费用的一半进行计算之做法，不失为一种简单可行的路径。

（三）规范评估：强化功能损失之恢复性成本评估

一是统一服务功能损失之鉴定评估标准。为提升鉴定评估结果的准确性，建议统一服务功能损失之鉴定评估标准，建立类型化的生态环境服务功能损失评估体系。例如，在鉴定评估中，对受损的生态环境依据联合国《千年生态系统评估报告》的划分标准，按供给、调节、文化和支持四种功能类型，使用不同的评估方法展开对比和交叉评估，并通过成本效益法对评估结果进行合理的取舍。

二是强化服务功能损失的恢复性成本评估。一方面，应明确不同情况下需适用不同的评估方法来量化功能损失，而非不分情形一律使用虚拟治理成本法，从而最大限度地实现对生态环境服务功能的完整评估；另一方面，可借鉴美国NOAA规则所采取的对等补偿原则，规定在修复或评估方案中至少应包含一种期间服务功能损失的补偿方法，为受影响的人类及生态系统提供类型相同、价值相当的替代性资源或服务。通过强化服务功能损失的恢复性成本评估，扭转司法评估实践中重经济赔偿而轻生态环境恢复成本的倾向。

（作者系江西省南昌市青云谱区人民法院院长）