重庆高新区打造“1+2”双层综合执法新模式

本文转自：人民日报客户端

沈靖然 罗廷平

1991年，经国务院批准设立重庆高新技术产业开发区，成为首批27个国家高新技术产业开发区之一。经过30余年的发展，重庆高新区不辱使命，立足于自身战略定位，在技术进步、经济增长的同时，也带来了管理制度创新和社会事业的繁荣。由于高新区全面独立运转时间较短、机制灵活，在推动行政执法改革方面阻力相对较小，为大胆探索大综合一体化改革提供了契机。尤其是党的二十大以来，重庆市委、市政府赋予了高新区发展新的使命，调整归并行政执法权，整合行政执法机构，实现“一个部门一个机构管执法”具体部署。高新区主动改革求变、勇于探路，破题闯关、探路先行，以扁平化高效治理为目标，积极探索“1+2”双层综合行政执法新模式，取得了一定实效。

一、横向推动行政处罚权集中，打造“1+2”区级综合执法主体架构

2019年，重庆市委、市政府作出打造科学城高新区重大发展战略，围绕综合行政执法改革目标任务，按照“小机构、大服务”、精简高效原则，整合应急管理、政法综治、司法行政、信访稳定、综合执法等职能职责，设立综合执法局（应急管理局、信访办）。在全国首创集综合执法、 综治信访、应急安全等多领域于一体，横向推进跨部门行政处罚权集中，打造“1+2”区级大综合一体化执法主体架构，即“1”个综合执法局；“2”个专业执法队伍（市场监督管理局+建设局），实现跨领域跨部门综合执法。

根据市人大授权，整合应急管理、生态环境、规划和自然资源、城市管理、农业、卫生健康、文化市场等14个领域行政处罚权，全部集中于综合执法局管辖，承接市、区级行政执法事项3651项，将分散执法有机统一，将执法力量有效集中，强化规范执法。其中，综合执法局依法实施的区级行政执法事项1417项，占比超过40%，对于专业化程度高、执法能力强的市场监督管理与建设局2个领域仍然保留执法主体及队伍。这样在区级层面就真正形成了“大综合一体化”行政执法主体架构体系。

“1+2”区级综合执法主体架构的构建，最大限度地避免了职能交叉、权责脱节、政出多门、责任不明等现象，是对分散执法职能的有机统一，有利于集中执法力量，强化执法规范，减少执法层级，为构建权责统一、运转高效的行政执法体制奠定组织基础。

二、纵向推动执法权力量下沉，打造“1+10”双层协同执法平台

2020年，经市委编办审批同意，科学城高新区在原沙坪坝区、九龙坡区城管执法大队基础上，整合组建综合行政执法支队，在镇街设置了综合行政执法办公室，与综合执法局合署办公，实行“局队合一”体制，统一履行综合行政执法职能，对辖区各领域行政违法行为开展高效执法。执法支队搭建内部“1+10”协同执法平台，即下设1个直属大队和10个基层大队，设支队长1名，由综合执法局副局长兼任，配置执法人员66人，辅助执法人员394人。各基层大队分别全部下沉到镇街执法一线，主要以综合执法局名义进行执法。直属大队统筹协调支队工作，指导镇街综合行政执法大队开展行政执法工作；各基层大队配合辖区的综合行政执法工作。在执法人员下沉的同时，执法事项也随之下沉。据统计，到2023年年底，高新区综合执法局将高频率、高综合、高需求、易发现、易处置的执法事项下沉到镇街，综合行政执法事项拓展到40%以上的执法领域。

根据《重庆高新区乡镇（街道）综合执法事项清单》（2023年）统计，高新区镇街法定行政执法事项为27项，赋权行政执法事项为46项，自选赋权事项为31项，委托行政执法事项为14项，真正形成了“法定执法+赋权执法+委托执法”的镇街综合行政执法新模式。按照“一支队伍管执法”的要求，由镇街综合行政执法大队行使镇街权限范围内的行政处罚，以及与之相关的行政检查和行政强制措施。

通过镇街综合执法改革，高新区打造以镇街综合执法事项为牵引，聚焦社会关注、群众关切的重点领域，打造多跨协同执法监管“一件事”场景应用，实施“综合查一次”，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。推广服务型执法和柔性执法，对执法发现的企业、群众合理需求主动协调处理，对监管风险及时提醒防范，对违法行为及时制止纠正。到2023年年底，高新区综合执法局将高频率、高综合、高需求、易发现、易处置的执法事项纳入乡镇（街道）综合行政执法范围，综合行政执法事项拓展到40%以上的执法领域。

三、横纵向打通“堵点”，探索“1+N”联动执法衔接机制

在进一步厘清业务主管部门职责边界、镇街执法边界的基础上，理顺“条”“块”关系，进一步加强综合行政执法协作配合，以综合执法局的“1”，协同联动各行业主管部门与镇街的“N”，建立起“1+N”协同联动的综合执法衔接机制。

一是建立健全横向衔接机制。出台《关于加强综合行政执法协作配合的通知》等文件，建立健全举报投诉受理制度、案件移送制度、联席会议制度、司法衔接制度、职能分工争议处理制度，推动执法协作规范化，规定相关业务主管部门负责本行业的行政检查、行政监督、行政监测、日常监管等业务管理工作，以及负责行政处罚前端证据固定、违法线索移交，明确移送时限、移送资料、处理结果反馈方式等执法案件具体工作，由综合执法局“一支队伍管执法”，依法开展后端立案查处工作。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。

二是建立健全纵向衔接机制。建立乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。

三是建立健全信息资源共享机制。加强执法信息平台建设，执法支队和行业主管部门共享各类行政许可、行政处罚、监管信息，形成“部门联管、执法联动、问题联办”的工作模式，推动执法协作畅通化。健全联席会议制度，通过发起联席会议沟通改革过程中遇到的难点、堵点、痛点以及协同配合事项，协商讨论监管中管理、技术和法律适用问题，协调解决重大执法案件，推动执法协作高效化。

四、全方位突出党建引领，构建全流程执法监督机制

一是强化党建引领，推行双主管制度。根据综合执法特点，在支队成立党支部，探索配备专职政委，在镇街大队配备教导员，由镇街领导兼任，作为政工干部，推行“支队长—政委”、“大队长—教导员”双主管制，确保政治工作“归位”，做到“支部建在连上”。支队长、大队长主管执法业务，政委、教导员主管队伍建设、执法监督和作风建设，“双主管”各负其责、分工协作、相互监督、共同发力，增加执法队伍战斗力和凝聚力。

二是强化监督“共同体”建设，形成监督合力。进一步明晰市、区、镇街三级执法监督职责，市级层面突出行业指导规划制定、影响重大案件，以及长期零办案领域监督，区级层面着眼执法规范化建设、专项执法监督以及综合执法改革合法性审查，镇级层面强化源头把关，适度前移监督关口，监督个案办理质量，以强有力的监督推动行政执法质量进一步提升。

三是加强执法监督制度规范化建设。出台《关于贯彻落实行政执法公示制度执法全过程记录制度的实施意见》《重大执法决定法制审核制度》《重大行政处罚案件集体会审制度》等规范性文件，不断健全执法制度、完善执法程序、加强执法监督，严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制和问责制，加大对执法不规范、乱作为、不文明等问题的通报力度，依法保障公民、法人或者其他组织合法权益。2023年，综合执法局审核行政执法决定6304件，组织重大行政处罚案件集体会审56次，审议通过重大行政处罚决定768件。积极配合市司法局开展全国统一行政执法文书基本标准研究，严格按照《重庆市行政处罚案卷评查标准》，着力开展行政处罚案卷评查工作，被评案卷优秀比例达92.4%。

五、优化力量配置，“破立”并举建设综合执法新队伍

一是优化力量配置。综合执法局在执法队伍设置上，大幅减少了执法队伍种类，整合了行政区除市场监管局之外的所有执法队伍，按照同一或相近领域统一归并为三个科室集中负责执法工作，极大解决了行政区多头执法、多层执法和重复执法问题，使综合部门的优势和效能得到最大发挥。

二是减少执法层级。优化执法人员管理机制，各执法大队实行以综合执法局为主，综合执法局和镇街双重领导的管理体制，纳入镇街统一指挥协调工作机制的范围。按照“控制总量、盘活存量、优化结构”的原则，通过内部横向调整，让队伍“活”起来、让人员“动”起来有效提升资源利用效益。支队建立以来，投入2800万元，统一制式服装、执法设备，建立综合执法调度平台，成立50人的应急救援队伍，推动执法支队标准化规范化建设迈上新台阶。

三是提高执法能力。按照“一队多能、一岗多能、一人多能”的要求，定期开展执法培训，重点针对镇（街）城市管理、生产安全、生态环保等领域开展执法实务培训，强化专业知识。截至目前，开展执法业务培训200余场次，覆盖执法人员1万余人次，提高行政执法人员的的专业能力水平。同时，发挥综合执法局业务指导作用，常态化到镇（街）开展人力资源、环保、“两违”执法等业务“传帮带”，以案代训，进一步提升行政执法工作水平。

四是凝聚各方专业力量。为提升执法专业化水平，聘请专业坐班律师2名，协助开展执法案件法制审查。运用“内部法制审核人员主导，外聘法律顾问为补充”的模式，缓解法制审核人员不足的问题。建立安全生产等专家库，聘请专家44人，为安全生产行政执法“会诊把脉”。聘请重庆市生态环境监测中心、重庆市勘测院、重庆中科勘测设计有限公司等三方机构，开展辅助执法，为证据收集、证据保全等提供技术支撑。

五是强化科技支撑。 推动建设智能化综合执法平台，运用“互联网+综合执法”的理念，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法决定实时推送、执法信息统一公示、执法信息网上查询等功能，实现对行政执法活动的即时性、过程性、系统性管理，提高执法办案效率。对梁滩河等重点区域、重点部位开展无人机巡查工作，弥补徒步巡查和车辆巡查的不足，做到重点水域多方位、多视角巡查，进一步织密禁渔防护网。建成一体化综合执法调度平台，实现安全生产、城市生命线和综合治理范畴的数据态势感知和可视化，集成执法数据采集、数据存储、数据分析等功能，从而支撑全区一盘棋、一张网的大数据库，实现“能监测、会预警、快处置”的目标。

六、推行“执法+服务”一张网，打造综合执法长效新形态

“执法既要有力度，也要有温度。”科学城高新区立足人少事多、小机构大服务的体制运行实际需求，积极转变执法理念，不断强化服务意识、健全服务机制，实现靠前服务、精准指导，通过聚焦营商环境、基层治理、群众诉求、老旧社区整治、企业需求等着力点，构建“执法+服务”一张网，坚持疏堵结合、柔性执法，有效推行涉企包容审慎监管，依法落实轻微违法免罚和初次违法慎罚制度，执法方式由事后处罚变为事前提醒、事中监管、全过程帮扶，用“温情服务”提升“幸福指数”，切实提升地区精细化管理和服务水平。

一是服务经济发展能力稳步增强。“法治是最好的营商环境”。在全市率先采取“先拆违、后征地”的工作举措，在整治过程中，支队执法人员通过走访和调研，全面了解、收集企业需求，积极想办法、找出路，为搬迁企业制订个性化策略。2020年至今，依法拆除违法建筑419.3万平方米。综合执法改革后，将安全生产、环保执法等多项检查事项综合至“一张检查清单”，一次性为企业把脉问诊、开方抓药，减少对企业生产经营干扰。

二是服务区域社会治理能力显著提升。科学城高新区在社会治理重点领域出重拳，在各领域亮利剑。积极开展“散乱污”企业综合整治、耕地保护督查、“蓝天行动”、渣车三轮车共享单车监管执法等专项执法行动。严格落实24小时值班制度，及时受理处置反馈人民群众反映的热点难点问题，加强投诉情况研判，每周、每月、每季度对投诉情况进行梳理分析，定期通报各镇街投诉情况，进一步落实责任，对重点反复投诉严肃查处。2020年至今，处理12345环保投诉5586件。领导干部下访接访3853次，处理各类信访件8302件。

三是实现执法监管“一件事”集成，减少执法扰企扰民。聚焦社会关注、群众关切的民生领域，以执法监管“一件事”为载体，投入运行“执法+监督”一体化数字集成应用，综合集成多部门跨领域执法、监管事项，实施“综合查一次”组团式执法，减少重复执法和执法扰企扰民，优化法治化营商环境。执法监管“一件事”场景应用推广到10件以上，真正实现“一支队伍管执法”。