深化网游行业合规治理 推动高质量可持续发展——兼谈《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》

核心提示：《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》更具有可操作性、可执行性，对出版主管部门的管理职责、未成年人保护、游戏产业的保障与奖励、违规处罚条款等内容作了系统规定，明确了主管部门与游戏出版、经营单位的职能，具有重要的参考与引领作用。

作者|江东 赵俊禹

责编|薛应军

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为加强行业规范管理，推动高质量可持续发展，2023年12月22日，国家新闻出版署发布《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》发布后，当日多家游戏公司股票下跌。实际上，许多人的分析和判断是错的。《征求意见稿》并不是突如其来，它可以被视为文化和旅游部发布的《网络游戏管理暂行办法》的后续管理规范。《网络游戏管理暂行办法》是由原文化部颁发的管理条例，于2010年8月1日起正式施行，2018年网络游戏主管部门由国务院文化行政部门变更为国家新闻出版署后，于2019年7月23日正式废止。

相比已废止的《网络游戏管理暂行办法》，《征求意见稿》篇幅更长，业务规范内容更具体，更具有可操作性、可执行性，对出版主管部门的管理职责、未成年人保护、游戏产业的保障与奖励、违规处罚条款等内容作了系统规定，明确了主管部门与游戏出版、经营单位的职能，具有重要的参考与引领作用。例如，《征求意见稿》将网络游戏审批制度明确写入其中：网络游戏出版运营前，须由获得《网络出版服务许可证》网络游戏出版业务范围的单位向所在地省级出版主管部门提出申请，经审核同意后，报国家出版主管部门审批。同时，对相关行为的实施（如变更与重新申报、内容自审、标识规范、核验义务、技术测试规范、实名注册等）和禁止（如禁止买卖、套用版号，禁止性内容，禁止强制对战，限制游戏使用和高额消费等）作出了系统化、明确的规定。

加强行业规范合规管理 引导构建合理盈利模式

2023年12月15日，2023年度中国游戏产业年会大会正式对外发布的、由中国音像与数字出版协会游戏出版工作委员会与中国游戏产业研究院主导编写《2023年中国游戏产业报告》显示，2023年，国内游戏市场实际销售收入3029.64亿元，同比增长13.95%，首次突破3000亿关口。用户规模6.68亿人，同比增长0.61%，为历史新高点。

在此背景下，国家新闻出版署及时发布共8章64条的《征求意见稿》，进一步加强网络游戏管理，规范网络游戏行业秩序，保护用户合法权益，保障未成年人身心健康，促进网络游戏行业健康有序发展，势在必行。这不但有利于加强行业规范合规管理，而且有利于引导企业构建合理盈利模式。总体来看，《征求意 见稿》有以下亮点：

细化行业准入标准，源头规范降低风险。溯源治理是规范行业发展、减少问题产生的重要治理方式之一。网络游戏行业的治理源头应聚焦于网络游戏提供者和服务者的入行阶段。《征求意见稿》第六条和第八条分别对网络游戏出版单位和网络游戏经营单位的许可准入标准进行了规定，从批准主体、单位本体、设备平台、业务机制、人员要求等方面出发进一步细化规范标准，通过单位设立和行业准入的规范化，有利于减少后续业务开展与经营过程中问题的出现，实现从源头上降低违法犯罪风险，促进行业源头治理增效。

加强自审自查，促进合规经营。网络游戏合规出版经营需要内外发力，外部审查监督与内部自查管理相结合，激活网络游戏出版经营单位的内生合规动力，全方位实现全行业合规发展。《征求意见稿》第十五条明确了网络游戏出版经营单位对有关内容和行为进行自审自查的责任，凸显出自我合规运营的重要性。

明确禁止事项，推进行业持续健康发展。《征求意见稿》第十六条明确网络游戏内容和运营发行不能触碰的底线、红线，通过规范警示提醒作用，促进网络游戏提供者守法开展运营发行活动；第十七条规定禁止设置强制对战，保障用户玩家的自主选择权利，营造公平有序的网络游戏环境；第十八条规定禁止设置诱导性奖励。这在一定程度上对缓解未成年人过度沉迷网络游戏可以起到积极作用。

规范游戏币运行内容，保护公民财产安全。《征求意见稿》第二十三条至第二十五条，从游戏币的发放、交易到企业经营业务范围，对游戏币流转全过程进行规范。其中，要求游戏币交易以实名制数字人民币钱包进行、通过技术监管对违法犯罪等可疑交易行为进行及时报告等。这既有助于数字人民币的推广和使用，又在一定程度上可以遏制利用网络游戏进行洗钱的行为，提升金融市场打击应对新型洗钱行为的能力。

全方位规范管理运营信息，全流程保障用户信息安全。《征求意见稿》第二十一条明确技术测试的前提条件、限额测试用户数及测试数据资料处理方式等，有效防范利用技术测试非法收集用户信息数据的违法犯罪行为；第三十条明确网络游戏出版经营单位针对违法违规内容的安全审核、屏蔽过滤、删除报告等责任义务，有利于完善违法违规内容处理与报送机制；第三十一条确立了合法、正当、必要、诚信及公开专门处理原则，有利于充分保障用户信息安全和合法权益。

增设未成年人保护专章，多主体协同履行责任。《征求意见稿》第三十七条至第四十四条，通过落实未成年人保护各方主体责任、对时段时长和消费进行限制、建立健全防沉迷制度、适龄提示及身份核验等措施，多方位预防未成年人沉迷网络游戏，多主体共同降低网络游戏对未成年人带来的负面影响。

进一步加强行业治理 多角度完善有关规定

近年来，网络游戏在人们的日常生活娱乐和国家经济产业结构中所占比重不断上升，对满足人民精神娱乐需求和促进经济发展的作用愈发明显。但与此同时，网游行业中涌现出的侵犯著作权、投放虚假广告、内容设置过度追求暴力和刺激、强调盈利而忽视社会责任等乱象和所带来的未成年人过度沉迷游戏等社会问题，被广泛关注。治理网游行业乱象，推动其高质量发展需要政府有关职能部门、游戏出版经营单位及社会主体的共同努力。《征求意见稿》的发布正是规范行业治理的有效举措，但还可以进一步完善。

完善用户协议签署规定，防范规避禁止强制对战约束。网络游戏出版经营单位在游戏开始前会强制用户签署有关用户协议，若用户没有勾选同意有关协议就无法进行游戏。如果网络游戏出版经营单位通过在用户协议中增加强制对战内容，强制用户同意协议的同时，也意味着其同意进行强制对战，这会规避禁止强制对战规定的约束。因此，建议《征求意见稿》第十七条增加禁止强制同意用户协议的有关内容，分类型规范用户协议内容。

限缩诱导性奖励规制范围，加强竞争、情感、社交动机引导。实践中，网络游戏运营单位会在游戏中设置签到等每日登录板块，当玩家累计登录天数达到一定标准后可以获得奖励。网络游戏运营单位常以此来吸引用户长期参与该游戏。“一刀切”禁止设置每日登录是否妥当值得思考。建议《征求意见稿》第十八条第一款取消对设置每日登录的禁止内容，可以明确每月允许进行每日登录统计的最多天数标准。同时，网络游戏出版经营单位可能通过设置累计时长、累计关卡、累计任务数等方式规避禁止设置每日登录的限制，因此，建议合理限缩针对诱导性奖励的规制范围。此外，建议增设主管部门的宣传引导责任规定，通过宣传加强对用户的游戏竞争、情感、社交动机等方面的正向引导。

进一步明确各类数额标准。比如，出于防范用户非理性消费行为，《征求意见稿》第十八条第三款规定“所有网络游戏须设置用户充值限额”，但鉴于不同网络游戏定位不同、体量规格不同、虚拟道具定价存在差异，且成年人与未成年人的消费水平不同，建议进一步明确充值限额的标准，根据用户主体的不同年龄段分别设置相应限额。又如，《征求意见稿》第二十九条规定“不得出现高额打赏”，建议对“高额”的具体标准进一步明确。

进一步明确虚拟道具兑换要求。《征求意见稿》第二十六条第二款对网络游戏虚拟道具兑换进行了规范和要求。但对于何种数额属于“小额”，对“实物”如何进行具体界定都需要进一步明确，对网络游戏虚拟道具兑换话费、软件会员等是否属于“兑换小额实物”也需要进一步思考。建议进一步明确网络游戏虚拟道具的兑换数额，对可兑换实物采取列举加概括方式进行规定。

进一步增设实体激励措施。为鼓励有关主体遵守管理办法、创作精品网络游戏、弘扬中华优秀文化、加强网络游戏国际合作、促进网络游戏产业健康有序发展，《征求意见稿》设置第六章“保障与奖励”专章。但该章仅第五十二条规定了“按照国家有关规定给予表彰奖励”，奖励内容过于概括。为进一步激发主体积极性，建议增加批准延长版号有效期等实体激励措施内容。

网络游戏作为拥有内在潜力和现实发展空间的新兴产业，应将自身发展融入国家和社会发展之中。通过政府部门外部监督引导、出版经营单位内部转变单一盈利观念，双管齐下，共同发挥网游行业对国家数字经济发展、数字文化产业出海、中华文化对外传播等的正向促进作用，共同肩负起新时代网络游戏发展的使命和担当。

（作者单位：西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心）