环境部2024年一号文件聚焦EOD，专家：难点在于实现自平衡，防范地方政府隐性债务

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

短短两个月的时间里，环保行业最重要的两大商业模式EOD和PPP都出台了最新的规范文件。

1月2日，生态环境部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅、中国人民银行办公厅、国家金融监督管理总局办公厅印发《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（下称《导则》）的通知，这也是2024年生态环境部发布的“一号文件”。此前，2023年11月8日，国务院发布了115号文《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，强调鼓励民营企业参与PPP新机制。

E20研究院执行院长薛涛向《华夏时报》记者指出，虽然EOD和PPP内在完全不同，但近期出台的这两份文件，都是在控债的大背景下进行的细化更新，都体现了“去工程化”，转为以长期运营和经营为主导的思路，在政府和市场的交界面上谋求更多靠市场化运作，政府资金支持有所节制。不过，在实际运行中，受控于115号PPP文件的基本都是与政府长期付费强相关的项目，而EOD新规则要求项目摆脱政府长期支付和土地财政，强调产业反哺和有效融合。

超过200个EOD项目已入库

自2018年生态环境部提出探索开展生态环境导向的城市开发模式后，EOD作为一种新兴的商业模式，备受环保行业关注。2021年4月和2022年4月，生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行同意实施两批94个EOD试点项目，安徽、福建、江苏、山东、浙江、湖北、广西等地区也相继开展省级EOD试点，出台了创新政策。

近期，生态环境部科技与财务司副司长逯元堂在公开演讲中表示，截至2023年10月，生态环境部已指导205个EOD项目进入生态环保金融支持项目储备库并向金融机构推送，其中，已有77个项目获得金融机构支持，已开工项目88个。

1月5日，在由E20环境平台主办的2023第十七届固废战略论坛上，生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓向包括《华夏时报》记者在内的媒体表示，EOD模式实际上是在探索用效益化的方式来实现“绿水青山就是金山银山”。把生态环境改善好之后，生态环境产品的价值能够实现周边的产业增值，产业所产生的现金流能够跟项目投资进行自平衡，改变了传统项目的范围、周期、运作方式。

例如，传统项目开发的组织实施方式是按照行业和空间进行分割的，比如一个康养项目和周边的水生态环境系统的治理项目是两个项目。但EOD项目可以打破这个边界，把这二者作为一个整体项目实施，因为康养项目是高度依赖于周边的环境改善的，项目一体化之后，就可以把原来政府投入的水生态环境治理项目变成企业投资的康养项目，环境治理的责任和环境治理未来所获得的收益都交给企业，这样就实现了项目组织实施方式的创新。

她指出，在已经入库的200多个EOD项目的探索和实践中，生态种养、中医药制造、碳汇、文旅、康养、商业地产是生态产品增值后主要的产业方向。其中，中药材和特色农产品是目前的探索实践得较好的两个路径。

难点在于实现自平衡

记者注意到，《导则》专门明确了一些不能纳入EOD生态环境治理内容的方向：企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理内容；无实质性生态环境治理，仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化的项目；违反自然规律、大量使用非乡土植物或引入外来入侵物种、错位修复、过度修复的项目；城镇生活污水、垃圾处理设施等；生态环境监测监管等能力建设、楼堂馆所，以及调查评估等工作任务。以及，片区综合开发、污染场地修复+原位开发项目等实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的也暂不纳入。这些项目绝大多数应通过新PPP、特许经营模式来运行，而非靠企业经营收益来平衡的EOD模式。

“现在很多有误区，有的想用EOD模式来包打生态环境治理领域所有的问题，有的认为这个模式是一个通用范本和模式。其实，EOD是有非常严苛的使用条件的，EOD项目是很挑地方，很挑主体。”赵云皓指出，一个EOD项目的成立，首先是这个地区确实有要解决的生态环境问题；其次是通过生态环境治理之后，确实能够发展起来一个生态产品产业，这个产业跟生态环境治理本身一个有机的整体，而不是割裂和分开实施的。

除此以外，EOD项目的一个难点就是要保证未来的商业运作能够实现项目自平衡，靠企业经营收益能够覆盖前期的投资。赵云皓表示，当前我国生态文明体制、要素市场化、预算管理制度、投融资体制的改革，都为EOD的实施创造了条件。“尤其是现在最受关注的防范地方政府隐性债务，未来政府的付费或补贴，都要受到严格的管控和限制。”

对此，生态环境部有关负责同志就《导则》答记者问时也强调，试点期间，以推进项目落地、总结实施经验、健全管理制度为重点，强化项目质量，不追求项目数量和规模，严格落实EOD项目实施要求。对各地开展数量进行严格控制，对省级试点严格要求，不降低标准，不放松要求。项目实施中要严格落实项目立项、招投标、投融资、国土空间规划、土地利用、资源开发、资产处置、资金使用、债务管控等相关法规政策要求，不得以任何形式增加地方政府隐性债务。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳