解读 | 《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》是什么？怎么做？

导读

国务院办公厅近日转发国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，多位专家就此展开解读。

本文字数：5351字

阅读时间：17分钟

解 读

01

大力实施城市社区嵌入式服务设施建设工程，更好满足人民群众美好生活需要

张本波

中国宏观经济研究院社会所研究员

人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前，我国已经踏上了建设社会主义现代化强国的新征程，不断增进民生福祉、提高人民生活品质，是人民群众对美好生活的新期盼。近日，国务院办公厅转发国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》（以下简称《实施方案》），这是新时代新征程坚持以人民为中心，推动公共服务惠及全民的重大民生工程。

1

立足保障和改善民生，不断满足人民群众对高品质生活的新需求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，推动人民生活全方位改善。进入新发展阶段，人民对美好生活的向往更加强烈，对高品质生活的追求和对公共服务的多样化需求更加迫切。这就要求把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

《实施方案》立足保障和改善民生，从提高人民群众生活品质入手，从满足群众最基本、最迫切的服务需求做起，着力解决群众急难愁盼问题，持续补齐民生短板，满足人民群众不断升级的新需求。

2

聚焦完善城市社区服务体系，提升城市社区承载人民美好生活功能

城市社区是人民群众高品质生活的主要承载空间。改革开放以来，亿万农村人口怀着对更美好生活的向往进入城市，延续数千年的“乡土中国”实现了向“城市中国”的蜕变。当前我国近七成的人口在城市安居乐业，预计到2035年，在城市工作生活的人口将达到八成左右。社区是城市公共服务和城市治理的基本单元，把城市建设成为人民群众高品质生活的空间，必须夯实社区服务基础，让社区成为人民群众的幸福家园。

《实施方案》坚持人民城市人民建、人民城市为人民，从完善城市社区服务体系入手，推动公共服务项目延伸覆盖到社区，逐步补齐高品质生活社区服务短板，提升城市和社区承载人民美好生活功能，让更多群众享受到身边和“家门口”的优质普惠公共服务。

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大力推进城市社区嵌入式服务设施建设，用“小切口”托举“大民生”

城市社区嵌入式服务设施，主要是通过在社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，重点面向社区居民适宜步行范围服务需求，提供养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等一种或多种服务。通过建设社区嵌入式服务设施，可以有效盘活利用城市存量资源，推动优质普惠公共服务向社区延伸下沉，让居民就近就便享有高品质的社区服务。

《实施方案》提出大力推进社区嵌入式服务设施建设，加快发展群众满意、可持续的社区嵌入式服务。在建设方式上，重点推广和优先建设改造功能复合集成的社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），为居民提供一站式服务。暂不具备条件的社区，可插花式，分散建设功能相对单一的嵌入式服务设施。在服务内容上，按照社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）建筑面积标准由城市结合实际因地制宜设置，面积纳入社区综合服务设施统计范围。

优先和重点提供养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐等群众急需短缺的服务，逐步补齐高品质生活社区服务的空白和短板。

4

开展城市社区嵌入式服务设施建设先行试点，带动城市社区嵌入式服务百花齐放、蓬勃发展

社区服务面对的是日益多层次、多样化的居民需求，因而不应千城一面，需要区别不同城市类型、针对每个社区的特点精准施策。如服务设施的建设标准、功能配置、服务项目、建设运营模式等，都需要结合城市和社区实际因地制宜设置。目前，部分社区已经开展了先行探索，并形成了一些有益的经验。但也要看到，城市社区嵌入式服务设施建设尚处于起步阶段，在尊重基层首创精神、鼓励改革探索的同时，还需要加强顶层设计，明确发展方向。如规划布局方面，坚持以城市为单位，统筹政策和资源；在设施建设方面，坚持改造和新建相结合，宜建则建、宜改则改，遵循规模适度、经济适用、服务高效的建设标准；在服务提供方面，坚持保障基本、价格普惠定位，遵循精准化服务、降成本运营、规模化发展、市场化竞争原则。

《实施方案》在强化中央政府统筹推动和支持引导作用的同时，鼓励各地先行先试、改革探索、典型创新。《实施方案》提出，综合考虑人口分布、工作基础、财力水平等因素，选择50个左右城市加大试点探索力度，每个城市覆盖100个左右社区，形成有效建设模式后向其他城市和更多社区拓展。同时，《实施方案》明确提出了规范建设要求、支持政策以及组织保障等具体措施，推动工程落到实处。通过开展试点，有望带动全国各类城市布局建设社区嵌入式服务设施，最终形成各具特色、可持续发展的城市社区嵌入式服务体系，让每个社区都成为人民群众满意的幸福家园。

解 读

02

创新社区治理，充分发挥社区嵌入式服务设施效能

许亚敏

民政部政策研究中心研究一室主任、研究员

社区不仅是城市治理的基本单元，同时也是广大人民群众生产生活的主要空间。社区服务的质量和水平直接关系着社区居民的获得感、幸福感和安全感。近日，国务院办公厅转发了国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》（以下简称《实施方案》），着力通过在城市社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，推动城市公共服务设施有机嵌入到社区、公共服务项目延伸覆盖到社区，让更多群众享受到身边和“家门口”的优质普惠公共服务。发展城市社区嵌入式服务，是新时代新征程坚持以人民为中心、推动公共服务惠及全民的重大民生工程，要在加强科学谋划布局、做好供需匹配等方面下功夫，确保社区嵌入式服务设施效能能够得到充分发挥。

一、科学规划布局。我国不同城市之间和社区之间差异较大，社区公共服务需求呈多样化、多层次和多方面特征。《实施方案》提出，社区嵌入式服务设施建设，要区别不同城市类型和社区特点精准施策，根据城市人口分布及结构变化等，优化设施规划布局，提供精准化精细化服务。一要以城市为单位整体谋划推进，积极把社区嵌入式服务设施建设融入城市发展规划，明确发展方向和整体体系设计，科学规划、合理布局，力求做到配置合理科学、功能比例协调、载体设施丰富、供给渠道多样、供给主体多元、供给机制科学、供需匹配精准以及社区居民受益。二要以街道或社区为单元统筹规划和建设，立足于街道、社区特定的发展阶段和地方特质，制定不同类型社区的划分标准及其社区服务设施的配套要求、预期指标和方法路径。按照居民适宜步行范围内可及要求，因地制宜开发建设、盘活社区闲置资源，坚持宜建则建、宜改则改，通过改造和新建相结合，推进规模适度、经济适用、服务高效的社区嵌入式服务设施建设。

二、按需配置功能。城市社区嵌入式服务设施是为居民提供公共服务产品的公共性、服务性设施，服务设施功能配置应该坚持以居民为核心，把居民需求放在第一位，做到供需匹配，才能有效发挥服务社区居民的作用。《实施方案》提出，要从解决群众急难愁盼问题出发，从最基本、最紧迫的服务需求做起，逐步补齐社区设施短板，完善社区服务功能。因此，在社区嵌入式服务设施功能配置上要注意做好四方面工作。一要坚持问需于民，以社区居民的需要为出发点，以满足社区居民日益增长的对美好生活的向往为目标，广泛征求群众意见，听取群众诉求，梳理出“急难愁盼”问题清单。二要预留调整空间，按照可拓展、可转化、能兼容要求，科学配置服务功能，给服务设施使用预留一定的可调整空间。及时跟进居民诉求，定期开展服务设施使用意见总结会，征集居民需求和满意度，优化社区公共服务与设施建设。三要鼓励居民和各类社会力量积极参与项目设计规划，在建设过程中，可探索“设计—建设—运营”一体化机制，在规划和建设阶段让运营团队提前介入，以避免后期建设和运营工作不连贯等问题。四要拓展线上服务，加快数字化赋能，提升社区嵌入式服务信息化水平，推动线上线下社区服务融合发展。

三、健全运营机制。民生工程既要重视前期的设施建设，也要重视后期的运营管理，做到建管衔接，避免出现建而不用、建后闲置或者作用发挥不充分的情况。《实施方案》提出，要充分发挥有效市场和有为政府作用，积极探索公建民营、民办公助等多样化建设运营模式，实现社区嵌入式服务可持续发展。一要激活市场力量。建立健全社区服务市场准入和退出机制，加强社区家政、便民助餐、养老托育服务等服务企业培育，明确市场化服务主体的资质条件、管理规范、信用记录等，规范市场化服务主体的行为和责任。通过择优选择、委托经营等方式，引导市场化服务主体参与设施运营，实现优胜劣汰。二要鼓励社会力量参与。通过广泛的社区动员和社区社会组织挖掘、培育，激活社区各类治理主体和服务单元的作用，构建多方参与的格局。积极培育社区服务专业化、公益化社会组织，鼓励专业社会组织、志愿团队等多方主体参与嵌入式服务设施运营。三要注重发挥规模效应和品牌效应。推动专业性机构连锁化、托管式运营社区嵌入式服务设施。各地在养老托育、社区助餐、家政便民等领域积极建设培育一批优秀企业、社会组织和服务品牌，积极培育和引入社区综合服务和专项服务运营主体。

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03

深入开展社区嵌入式服务设施建设场地空间攻坚行动

张菁

中国城市规划学会理事，中国城市规划设计研究院总规划师

党的二十大提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，“打造宜居、韧性、智慧城市”，以人为本的“宜居城市”建设成为我国城市高质量建设的主要目标之一，集中体现了推进以人为核心的城镇化的发展要求，承载了人民对美好生活的向往和需求。社区嵌入式服务设施正是关注“宜居”城市中“人民”的发展需求，满足居民对社区公共服务设施从“有没有”向“好不好”的需求转变，是实现居民在“家门口”就近享有高品质社区公共服务的重要举措。

《实施方案》提出多渠道拓展设施建设场地空间，按照“补改一批、转型一批、划转一批、配建一批”的原则，开展社区嵌入式服务设施建设，要针对场地空间采取攻坚行动，多措并举，为社区嵌入式服务设施建设腾空间，确保社区公共服务走近居民身边。

一是在既有社区中补改闲置空间建设嵌入式服务设施。针对既有住区内部的配建空间开展资源盘点，具备条件的社区可通过拆除重建、腾退补建，运用整合社区用房、产权置换、征收等方式，充分合理利用既有住区已配建的低效闲置资源。从操作路径上看，既有社区应进一步加强政府引领下的居住区既有设施更新建设申报主体的优化，优化补充审批程序中针对配套设施增补的政策、程序供给，推进社区存量空间资源的嵌入式服务功能配建。各地应制定针对性政策，如利用简易低风险设施建设审批程序等方式，简化建设审批流程，打通堵点环节，补改一批群众急需的嵌入式服务设施。如某些地方通过党建引领、公众参与将老旧小区的部分破旧配套用房、闲置空间的杂物集中清理，引入社会资本对空间进行改造，为居民提供社区食堂、便民服务、文化休闲等高品质社区公共服务，实现社区嵌入式设施建设。

二是在社区范围内转型非居住空间建设嵌入式服务设施。既有社区大多处于老城区、旧城区的核心地段，是城市更新需求较为集中的地区，存在着一些老旧楼宇迫切需要更新改造，转型提质。将这些待更新的空间也转化补充为社区公共服务空间缺口的关键潜力资源，将大力提升既有社区嵌入式服务设施的用房需求和公共空间等。应加快梳理社区周边低效商业设施、失修酒店旅馆、失养园区楼宇社区等闲置土地房产资源。针对这些低效资源受限于产权规划用途限制、经营管理限定、政策引导缺位等因素，无法融入社区公共服务供给的运作问题，各地应结城市更新政策制定，出台如：土地兼容性优化、经营许可放宽等多部门配套政策，引导符合条件的房屋产权人充分利用既有房屋场地优先转型为社区嵌入式服务设施，盘活潜力资源，用好城市“金角银边”。如，某地社区在党建引领下加强社区内多元主体“共建、共享、共生”，引导多个产权主体分别让渡相邻闲置库房用地，达成在设施、服务、收益等利益上共享的机制，先期由街道统一出资建设改造，后期引入NGO组织进行社区公共服务运营。

三是在既有社区中划转国有资产建设嵌入式服务设施。随着城市发展功能迭代和模式演进，曾经地处城市外围地区的一些国有企业、科研院所、事业单位等如今已成为城市中心区的重要组成部分，这些单位机构掌握的划拨用地一般规模较大或产权在多区域散布，如企业自建的住区中就常留有废弃的锅炉房、库房、澡堂，甚至是少量办公楼宇等。这些空间资源要素有些占据了社区中居住配套的空间位置。针对这一现象，地方政府应结合实际情况，在保持所有权不变条件下，按规定履行相关国有资产管理程序后，结合社区实际需求优先作为社区嵌入式服务设施建设场地空间的可利用资源，进行改造利用，并通过出台国有资产使用政策支持引导社区周边机关、企事业单位等盘活利用闲置用地用房、职工食堂等资源向社区开放。如某地在市、区两级政府的支持下将社区内的国有企业闲置用房划转至街道管理使用，实现了将3000平方米的低效办公空间建设成为嵌入式服务综合体，为社区提供了高品质的助餐、育幼、养老等集中式一站式服务。

四是在新建社区中配建嵌入式服务设施。针对社区新建住宅项目配建（新建）嵌入式服务设施严格按照“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付”的要求，重点考虑“一老一小”服务需求，优先在低楼层布置家政便民、文化休闲、体育健身等功能。可根据实际情况利用地下、半地下、建筑屋顶等空间资源，合理配置，并与社区现有服务设施统筹兼顾，实现共建共享。攻坚行动不是要一窝蜂的搞大拆大建，而是要结合地方实际需求，因地制宜、量力而行，讲究方式方法，盘清社区空间资源，剖析人民群众的诉求，找准社区公共服务的供给洼地，找出具有社区嵌入式服务设施建设示范作用的典型空间，按照“补改一批、转型一批、划转一批、配建一批”的原则，创新建设治理机制做好相关配套政策的保障，确保建一个成一个，成一个带一批，有序推进攻坚行动。

本文来源：国家发展改革委

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