促进我国旅游度假区健康发展的若干建议

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出建设国家级旅游度假区的发展任务，《“十四五”旅游业发展规划》就此提出具体要求，旅游度假区建设再次引起广泛关注。

经历30年的发展实践，我国旅游度假区的发展目标已从早期吸引外汇、发展国际旅游转向“满足国内休闲度假旅游需求、培育世界级度假旅游胜地”，并在完善旅游产品结构、提升旅游供给水平、促进产业转型升级等方面发挥了积极作用。特别是其中的国家级旅游度假区，成为继5A级景区之后又一个重要的行业品牌。值得注意的是，由于各种历史和现实原因，我国旅游度假区建设中仍然存在一些问题。为实现其高质量发展，亟需从总体导向、设施建设、行业管理、品牌打造等方面加以重视。

一、我国旅游度假区发展概况

我国旅游度假区建设始于1992年，此后经历了“先批后建”的国家旅游度假区和“先建后评”的国家级旅游度假区两个发展阶段。其中，国家旅游度假区是国务院批准建设的综合性土地开发区，具有政府管理机构和职能，国家级旅游度假区则是文化和旅游部（含原国家旅游局）颁发的行业管理品牌，二者性质明显不同。

1992年《国务院关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》提出建设国家旅游度假区。2011年1月原国家旅游局发布《旅游度假区等级划分》国家标准（GB/T26358-2010），并于当年6月1日起实施。2015年4月原国家旅游局《关于开展国家级旅游度假区评定工作的通知》中要求依照上述标准进行国家级旅游度假区评定工作，并于当年9月公布首批17家国家级旅游度假区名单。2022年文化和旅游部组织有关部门对上述国家标准进行了修订；同年11月，确定15家新一批国家级旅游度假区15家，至此国家级旅游度假区达60家。2023年5月文化和旅游部拟确定3家旅游度假区为国家级旅游度假区。除国家级旅游度假区外，目前全国共有省级旅游度假区600余家。

从地域分布来看，已正式获批的60家国家级旅游度假区遍布23个省、区、直辖市，大部分位于东部沿海和西南地区。其中浙江8家，江苏、山东各有6家，云南、江西、四川，均有4家，广东、广西、河南、湖北、重庆、贵州、河北、上海、陕西各2家，福建、安徽、海南、吉林、西藏、黑龙江省、新疆维吾尔自治区各1家。从面积跨度来看，国家级旅游度假区一般面积跨度较大。按照标准，国家级度假区面积不小于8平方公里，现有60家国家级旅游度假区规划面积从10平方公里到268平方公里不等。从资源类型来看，国家级旅游度假区资源丰富，以山岳、湖泊、滨海、温泉为主，森林、草原、古城古镇等次之。据统计，80%以上国家级旅游度假区均为复合型旅游资源。

二、我国旅游度假区发展中存在的问题

主题特色鲜明、度假氛围浓厚、比较优势明显、基础设施完善、配套服务齐全、生态环境良好的旅游度假区，对于满足旅游消费需求、促进产业转型升级、带动地区经济发展具有重要作用。值得注意的是，由于各种原因，我国旅游度假区发展中仍有明显不足，突出体现在以下五个方面。

（一）功能特色不突出

实际建设和发展中，一些地方把旅游度假区等同于旅游景区，简单套用旅游景区的发展思路和发展方式建设旅游度假区。现有旅游度假区中不少均是或者包含了A级景区。旅游度假区在一定程度上成为叠加于A级景区之上“锦上添花”的一块牌子。不少旅游度假区实际运营中依然主要通过A级景区引流，或是依托观光资源和景区门票维持发展，而缺乏对度假资源的深度挖掘和特色产品的系统开发。总体来看，旅游度假区的休闲度假产品不够丰富、缺乏特色、品质不高，从而导致休闲度假功能不强，过夜游客比例偏低。

（二）管理机制不健全

尽管旅游度假区大多都成立了专门的管理机构，但管理职能并未完全落实到位。个别旅游度假区虽挂有管委会的牌子，但主要是为了满足旅游度假区创建标准要求，并未真正履行管委会职责。有的旅游度假区管委会受行政级别限制，很难有效发挥管理职能。有的旅游度假区是政府下设机构成立度假区管理公司，由公司进行建设、经营和管理，在跨部门事务协调中存在协调不顺畅等问题。

（三）规划控制不严格

实际调研中发现，部分旅游度假区存在先建设后规划的情况。有的旅游度假区虽有先期规划，但随着领导换届，规划不断修改甚至彻底重来。有的旅游度假区缺乏真正意义上的旅游度假区规划，而只是对传统旅游景区规划的局部调整。有的不注重打造度假产品，主题产品开发缺乏深度和特色，整体度假氛围不足。有些旅游度假区对招商项目和规划执行把关不严，度假区内存在无关的工业项目和地产项目。

（四）度假设施不完备

度假接待设施质量是旅游度假区的核心。目前，不少旅游度假区缺乏特色明显、主题突出的度假设施。有些旅游度假区内的住宿设施仍以商务酒店为主，缺乏度假主题、氛围和元素。有些旅游度假区度假设施类型单一，缺少房车、帐篷宿营地等特色设施，不同类型不同层次度假设施布局不甚合理。部分旅游度假区只在前期申报阶段集中力量建设基础设施和服务设施，申报成功后设施建设停滞不前，道路交通、游客集散中心、公共厕所、停车场、标识系统、智慧旅游设施、电动车充电桩等无法满足需求。

（五）社会认知度不高

总体来看，与A级景区和风景名胜区相比，全社会对旅游度假区的认知度不高。不少游客对什么是旅游度假区、旅游度假区应该具备哪些条件、哪些旅游度假区适合哪些游客等尚缺乏清晰概念，安排旅行计划时较少考虑将旅游度假区列入其中。很多目的地网站上缺乏旅游度假区的相关信息，大部分旅游度假区没有官方网站。旅游度假区也并未纳入现有的旅游统计范围。不少度假区知名度和影响力不大，客源以本地市场为主，跨省游客相对较少。

三、促进我国旅游度假区

健康发展的若干建议

（一）强化总体发展导向

旅游度假区不同于A级景区，更强调度假特色。2022年修订的《旅游度假区等级划分》国家标准强调，要将满足游客休闲度假旅游需求作为出发和落脚点，贯彻生态文明思想和可持续发展理念，体现度假特色，注重文化和旅游深度融合。未来，还需要进一步强化旅游度假区的度假特色和发展导向。

就国家层面而言：一是要坚持旅游度假区的发展初衷，突出度假特色，将其与A级景区、经济开发区等明确区别开来；二是科学规划与旅游度假需求相匹配的国家级旅游度假区数量和类型，综合考虑不同区域的数量分布情况，避免建设过度或建设不足的情况；三是培养和挖掘具备世界级旅游度假区发展潜力的项目。

就省级层面而言：一是要综合考虑地域文化、客源结构、消费偏好等情况，科学规划省级旅游度假区数量和类型，合理规划游客承载量、度假设施和度假产品开发强度；二是突出地方文化特色和度假主题，引导形成不同风格和特点的旅游度假区或旅游度假区集群。

（二）完善部门协调机制

旅游度假区建设涉及面广，关联部门多。从国家层面来看，建议文化和旅游部与国家发改委、自然资源部、住房和城乡建设部、生态环境部、市场监督管理总局等部门建立协调机制，共同推动旅游度假区的健康发展。从省级层面来看，文化和旅游管理部门也要加强与本省相关部门的合作，加强与国家相关部门的配合，构建立体式联动协调机制，特别是要建立运行顺畅、务实高效的度假区管理委员会工作机制。

（三）加强度假设施建设

在住宿接待设施方面，要引导建设度假酒店、星级酒店、文化主题酒店、精品民宿等不同类型的接待设施，满足不同游客群体的住宿需求。在公共服务设施方面，要加快推动度假区智慧旅游、游客集散中心、道路标识系统、停车场、旅游厕所等的建设，提高汽车租赁、区域交通工具、新能源汽车充电和应急救援服务等的覆盖率。在公共空间打造方面，要加强图书馆、博物馆、非遗体验中心、体育健身设施、小剧院等休闲场所的建设，创新各种度假空间。

（四）加强行业综合管理

在推广、实施旅游度假区国家标准的基础上，要针对不同类型的旅游度假区（如滨海型旅游度假区、温泉型旅游度假区、主题体验型旅游度假区等）进一步细化要求，规范设施建设，引导其特色化发展。在坚持高标准评定工作的基础上，在国家级旅游度假区中引入动态管理机制和退出机制，而后适度推广到省级旅游度假区。建议文化和旅游部有关部门通过标准推广、专题培训、经验交流、案例遴选等方式，引导省级旅游度假区的建设和管理。

（五）提高度假区知名度

提高我国旅游度假区的总体知名度，可从以下三个方面展开。一是加强国际市场推广。针对国际市场，打造具有中国特色的度假品牌形象，并将其纳入“美好中国”总体旅游品牌体系之中；在国家级旅游度假区中遴选出最具代表性者，面向国际市场进行宣传推广，为打造世界级旅游度假区奠定基础。二是强化国内市场认知。针对国内市场，制定和发布统一的旅游度假区标识标牌，出台具体管理办法，提升旅游度假区识别度和知名度；开展旅游度假区专题营销活动，提高广大游客对旅游度假区这一总体品牌的认知度；引导和培养消费者的度假意识和度假习惯。三是引导旅游度假区重视个体品牌建设。旅游度假区要根据自身的资源优势、核心主题、文化特色、度假氛围等凝练并形成独具特色的IP，针对目标市场强化品牌营销。

作者：龙飞，北京农学院教师；宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任、研究员、博士生导师。

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