制造强国战略下关于加快壮大我国技能人才队伍的思考

摘要

制造业是国民经济的主体，在制造强国战略下，技能人才作为国家战略人才力量重要组成部分，对提升制造业高质量发展、提高技术创新能力发挥了重要作用，但我国技能人才队伍建设对标世界先进水平还有较大差距。目前，技能人才总量短缺和结构性矛盾共存，技能人才供给与制造强国战略需求不相适应，高层次、创新型产业人才匮乏，技能人才总体素质偏低，严重制约了我国现代化产业体系建设，阻碍了我国制造业高质量发展。未来，发挥职业学校培养高技能人才的基础性作用，构建以企业为主体、职业学校为基础、政府推动与社会支持相结合的高技能人才培养体系，加快实施重点帮扶地区职业技能提升工程，加大东西部协作和对口帮扶力度，培养造就一支规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的技能人才队伍，为制造强国战略提供坚强的人才资源基础。

1.引言

内生增长理论认为，人力资本、知识积累和技术进步为内生变量，决定了社会经济增长和创新发展。当前，我国经济正由高速增长向高质量发展转变，2021年，我国制造业增加值占GDP比重达到27.4%，同比提高1.1个百分点。制造业向中高端迈进，带动了产业结构的优化调整，也进一步暴露了我国技能人才存量少、增速慢，结构亟待优化，创新水平与岗位特质不相匹配等矛盾问题。2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，从加大人才培养力度、完善人才使用制度、健全评价机制和激励机制等方面，对我国技能人才队伍建设提出了新要求。加强技能人才队伍建设，不断提高劳动者专业技能水平，既能满足区域协调发展的人才需求，也能有效解决部分地区就业结构性矛盾，对进一步刺激科技界、产业界，催生新业态，开发新市场，实现制造强国目标具有重要现实意义。

2.技能人才的界定

技能人才概念最早在2003年全国人才工作会议上首次提出，正式纳入了党和国家人才队伍范畴。《中国考试大辞典》对技能人才的定义，指从事技能工作或一般技术工种岗位的人员，是产业技术创新和新产品开发的中坚力量，实践中将设计决策、管理意图转化落地，保障企业技术改造、技术成果应用和标准化规模化生产。我国原有技能人才资格等级标准，分为初级工、中级工、高级工、技师、高级技师。2022年5月，人社部《关于健全完善新时代技能人才职业技能等级制度的意见（试行）》[1]发布，在纵向五级工基础上，增设学徒工、特级技师和首席技师，形成“八级工”序列形式，进一步完善技能人才职业技能等级制度。从我国人才培养目标看，职业教育、应用技术型高校、职业培训是技能人才的最主要来源，所以技能人才还包括了中等职业教育院校、技工学校毕业生、高等职业教育院校毕业生、应用技术大学毕业生以及教育、人社和总工会等机构部门长期的技术受训者[2]。当前我国制造业正在向数字化智能化转型，在不相适应的人才供需环境下，技能人才呈现出部分特征：一是“工程属性”不够鲜明（“数字技术+生产制造”软硬结合的复合性技能，要求人才专业背景更具备“工程属性”，相对而言，我国智能制造技能人才专业背景“工程属性”不甚明显）；二是学习能力强但经验不足；三是“计算机+制造”为主；四是技能“软硬结合度”较弱（以软性的数据分析、编程编码为主，设备作业等硬性技能较弱）；五是集聚在信息产业或制造产业基础较好的区域。人社部数据显示，截至2021年底，我国技能人才总量超过2亿人，高技能人才超6000万，占技能人才比例接近30%，技能人才占就业人员总量的比例超过26%[3]。

3.我国技能人才队伍存在问题

当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，我国仍面临技能劳动者比例偏低且结构不合理、就业结构性矛盾突出、技能人才获得感偏低等现实问题。突破“卡脖子”技术、建设制造强国，迫切需要全面提升技能人才素养，改变我国制造业大而不强现状，全面实现高质量发展。

3.1 技能人才总量和结构问题

根据国际劳工组织（ILO）关于人才技能水平和对应职业分类和数据显示，2019年，我国技能人员和准专业人员（以下简称“技能人员”）3862.7万人，美国为2307.6万人，印度为1960.4万人，德国为989.8万人，欧盟27国合计3409.1万人，G7国家合计为5762.3万人[4]（图1）。

尽管我国技能人员在总量上超过大多数发达国家，但相比我国作为世界第一人口大国和第二大经济体而言，人员总量的领先优势并不显著。结构方面，通过“高技能人才队伍调查研究（为深入了解我国技能人才队伍现状问题，国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所受中国科协创新战略研究院委托，以制造业技术工人、工业企业经营管理者、职业院校在校学生为调查对象，开展调查研究，共收回有效问卷5592份）（以下简称“调查”）”发现，我国青年高技能人才匮乏现象较为严重。制造业技能人才中，31岁以上占比73.4%，技师中31岁以上占比87.1%（图2），高级技师中31岁以上占比84.6%；技能人才学历结构整体偏低，制造业具有大专及以下学历的技能人才占比达69.0%。

同时，制造业技能人才工作年限两极分化现象明显，工作时长小于1年和大于10年的技能人才占比相对较多，分别为44.0%和28.3%（图3）。

区域分布上，制造业技能人才主要集中在东部沿海地区，中、西部地区对技能人才的吸引能力依然不足。调查中，41.3%的技能人才工作地点为东部地区，其次是中部地区32.4%，东北地区占22.5%，西部地区仅为3.9%。在人才集中地区，大型国企聚集和吸引技能人才较多，民营中小型创新企业留用技能人才较少。

3.2 技能人才事业发展获得感普遍偏低

与科技、管理、金融人才等相比，我国技能人才待遇普遍偏低、社会地位不高，职业获得感不强[5]。首先，经济收入方面，根据国家统计局数据，2021年制造业年平均工资92459元[6]，远低于金融业和科学研究和技术服务业，收入分配结构也亟待调整。第二，人才服务方面，技能人才在落户、住房、子女入托入学、医疗社保、职业培训、劳动时长等相应的生活、就业和继续教育保障方面存在滞后，不利于推动全社会的技能积累和传承。第三，在社会地位方面，技能人才无论在就职单位还是在全社会层面参与经营管理和决策咨询的机会都十分匮乏，也缺乏纳入地方人才奖励表彰的机会，在地区高层次人才计划中和社会组织任职中也经常被忽略[7]。

3.3 技能人才与产业错位的矛盾依然存在

从各行业增加值占GDP比重来看，2021年我国工业增加值占GDP比重最高，为32.6%；批发和零售业、金融业、房地产业、建筑业、农林牧渔业增加值占比分别为9.7%、8.0%、6.8%、7.0%、7.6%；其他行业增加值占比为15.8%。2021年，我国三产增加值占GPD比重分别为7.3%、39.4%和53.3%，从变化整体情况看，呈现第三产业逐年上升，第二产业持续平稳，第一产业逐年缩小趋势，产业结构变动基本符合社会演变的一般性规律，“三二一”产业格局进一步巩固。截至2021年，我国一二三产业就业人员分别为17072万人、21712万人、35868万人，就业人员产业配置与GDP产业配置仍不相适应。其中，部分制造行业人才短缺显著，车、钳、电、焊等加工行业技能人才所占比例常态化偏低，石化、轻纺、建材、医药等行业中实用型技能人才匮乏[8]。产业更迭以及目前智能制造和制造业数字化转型，对技能人才需求发生了颠覆性改变。伴随绿色产业、低碳产业、高新技术产业造就一大批新兴岗位，技能人才在新型产业和现代制造业供给更加不足。调查发现，30.6%的调查对象认为“新一代信息技术”是技能人才最短缺行业，第二是“原材料及新材料”（25.6%），第三是“先进装备”（16.3%）。可见，相比传统制造业，新兴制造业技能人才短缺问题更为严重。

4.我国技能人才队伍问题原因分析

4.1 社会价值导向有悖大国工匠精神

社会认知正逐渐成为制造业技能人才短缺的重要因素。对于年轻人来说，社会地位的重要性甚至超过了物质条件，从业导向也逐渐向自身价值实现、社会尊重与地位提高转变。当下“90、00后”传统“权威意识”逐渐淡化，价值取向更为多元化。部分年轻人热衷“后物质主义”，突出自我表现，社会上普遍出现“躺平”“佛系”等论调，“网红、主播”等标签逐渐成为部分青年人择业的参照系，“学而优则仕”的教育理念更是让部分青少年排斥“动手主义”和“劳动主义”。这种社会价值与提倡吃苦耐劳、精益求精的大国工匠精神形成较大反差，导致青年人才较难择高技能职业，进一步拉低了技能人才的社会认可度和行业接纳度。

4.2 技能人才培养机制存在“暗伤”

在我国，各级财政中职教经费投入总体不足，各地区职业教育水平严重不均。调研发现，职业教育主管部门之间多存在交叉和真空地带，造成办学条件薄弱、设备更新缓慢、实训基地建设“空架子”等问题。在职业教育专业设置上，多见大而全的“万金油”专业，与企业需求和产业升级相脱节[9]。培养方式仍然以书本、课堂、教师为中心，以填鸭式理论知识灌输为方法，理念上缺乏技艺操作性，方法上不利于培养创新创业意识，导致人才培养难以企及生产一线。同时，我国职教中校企联合培养模式也存在局限性，国企剥离“办社会”职能的改革方向，把产教融合做得好的企办院校一并剥离，也造成了人才培养的损失[10]。目前大多数校企合作也局限于委托培养、实训实习等基础基本人才培养方面，产学教研合作职教联盟、实训基地、校中厂、公共实训中心和“订单班”等深层次合作项目稀缺。此外，我国行业协会和民间商会在促进技能人才队伍建设方面能力发挥有限。社会培训机构的存在形式大多为考取证书而设立，带有一定的功利色彩，广大农村以及贫困人群很难得到有效的培训资源[11]。

4.3 技能人才评价公信力不足

实践中，由于不同企业采取标准不同，造成技能人才评价资质“含金量”遭遇困境，不同程度地出现技能人才认证水平与能力水平“倒挂”现象，严重阻碍技能人才行业流动。人社部面向社会征集的首批11家第三方评价试点机构中，没有行业协会、大型企业，而都是民营培训机构，社会化第三方评价效果不甚理想。调查显示，“加大对社会评价组织的监督管理”是技能人才呼声最为强烈的诉求。在人才分类评价过程中，由于缺少科学细化的标准，部分重点领域特殊技能人才评价缺少科学有效的方法，如从事“卡脖子”相关技术领域的技能人才，由于缺少量化成果，职务职称通道往往受阻。此外，工程师职业资格尚未实现国际互认亦是当前技能人才评价面临的瓶颈问题。由于工程师制度未能与国际接轨，我国很多工程师在国外科研项目上没有签字权，海外执业十分困难。

5.发达国家技能人才开发经验

5.1 在人才与职业之间搭建行业技能教育培养通道

美、英两国鼓励并积极推广“制造业学徒计划”。美国联邦政府通过行业、劳工、教育、非营利等组织，组成扩大学徒制工作组，在考虑和评估公众意见基础上，根据技能劳动力需要为就业与技能学习提供有效途径[12]。完成学徒计划的个人获得可迁移、行业认可、基于能力的资格认证，并进入认证数据库或注册中心，求职者可通过信息检索来获取与制造业相关的行业认可学徒计划的信息，雇主也可以借助平台招募符合要求的求职者，达到动态的供需双向对接，如“技能桥”（Skill Bridge），就是美国为退伍军人提供技能资格认证和带薪实习机会的项目。英国国家学徒制服务机构联合英国科学、工程和制造技术技能委员会等25个行业委员会，大力推广先进制造业和工程类高级学徒制项目。英国政府发布的《英格兰未来的学徒制：执行计划》，提出若干提高学徒制质量的改革标准，并强化雇主在学徒制培养过程中的主体作用。德国则通过企业与高校院所间紧密合作，不断为“双元制”教育注入强大活力。其中，在“双元制”教育中企业培训起主导作用，职业学校负责配合与服务。随着数字社会中媒介素养和信息技术能力的重要性凸显，德国更加重视专业跨界合作与实用技能的全面培养，包括教学车间培训、非系统工业培训和传统手工艺培训等。针对行政机关及服务业也有职业学校的理论教学，增加与实践相关理论知识的教学比重。

5.2 建立职业教育与普通教育等值的资格体系

德国建立了职业教育与普通高等教育等值的人才考核标准，解决了职业教育参与率不断下降问题和两类教育公众地位悬殊化问题。2014年底，德国联邦就业局、联邦政府与州政府、工商协会共同签署了战略性合作协议，进一步完善国家资格框架体系，建立普通教育与职业教育等值性资格，并将职业教育和普通教育等值制度纳入德国国家资格框架。英国职业资格证书制度由来已久，自1986年英国成立国家职业资格委员会至今，人才规范资格框架（Regulated Qualifications Framework）基于以往框架不断迭代完善，促使英国在普职教育融合、行业专业管理等方面获得了丰富经验。作为一种灵活职业资格管理工具，规范资格框架4至8级与该国高等教育资格框架内的5级内容一一对应，以保证人才在市场中的延续和融合程度。目前，该框架已涵盖英格兰及北爱尔兰发放的全部资格证书，为英国建立了可视、简洁、灵活的教育和职业资格体系。

5.3 在全社会形成良好的技能人才激励环境

瑞士作为世界上最早参与世界技能大赛的国家之一，由瑞士技能工人联合组织的技能基金会，在全社会层面推广促进和协调组织参加国际职业技能竞赛。在技术更迭和市场转型的迫切需求下，瑞士以技能竞赛为平台，以学徒制为形象特色，推动了瑞士国内职业教育的发展。在瑞士，许多分支机构的专业协会密切合作，技能基金组织协同各类机构，提高职业教育与培训的标准与质量，推动瑞士学徒制成为年轻专业人士职业发展的有效催化剂[13]。德国联邦统计局将劳动者划分为五级工，根据技能熟练程度要求和岗位工作复杂程度对应不同薪酬激励标准。德国企业根据劳动者工作业绩发放奖金并进行加薪。这种基于岗位重要性、能力水平和实际业绩的分配制度，结合集体协商意见，更加凸显分配机制与技能要素相结合特点，对技能劳动者产生积极引导。为了配合制造业回归及“工业2050战略”，英国大力推进制造业与职业教育形象提升计划，于2011年实施“开放和了解制造业计划（See Inside Manufacturing）”，广泛组织教师、学生及职业咨询师等人群到研发中心和制造业企业进行参观交流，让学生了解制造业流程与技术，增强他们对制造业的直观体验和兴趣，促使更多学生选择职业教育，选择从事制造行业，从而储备更多技术技能型人才。

6.相关启示

6.1 加快推动资源下沉不断提升技能人才培养质量

中央和地方政府进一步发挥主导作用，新增培养经费、普惠政策需向技能人才培养和职业教育倾斜，并通过适当机制补偿职教办学和教职工绩效。校企联合要成为技能人才培养的“双主体”，鼓励行业龙头企业、大型制造企业成立并依托企业大学，面向全链条中小微企业职工开展技能培训。力争在具有较高产业集中度的技术领域，依托业内骨干企业建立创新产教联盟；在产业集中度不高的领域，搭建包括大型企业、工程研发中心、国家实验室在内的产学研创新联合体，为新兴制造业发展和中小企业创新提供支撑。职业学校在专业设置上要紧跟技术时代并具备前瞻性，加强重点制造业领域的专业设置和学科布局，从基底上提升职业教育与产业需求的适配程度。科技共同体、科技社团等社会组织要充分发挥院士专家资源聚集的优势特点，选取与战略性新兴产业相关的高等职业技能院校作为试点，针对性、长期性地培养重点领域技能人才。加大东西部技能人才协作和对口帮扶力度，积极探索“互联网+职业技能培训”，加快构建线上线下结合培训模式。

6.2 全面改革对技能人才的社会评价导向

强化以能力为导向、以业绩为重点，注重工匠精神培育和职业道德养成的技能人才评价体系。建立国家人才资历架构，尽快改革和完善职业培训和学历教育之间学分累积互认互通制度。建立技能等级、从业资格、专业技术职称比照互认制度，扭转“唯职称”倾向，有效解决技工发展“天花板”问题。深化劳动人事制度改革，取消人才使用和流动中对技能人才社会属性不必要的限制。依托行业协会、研究会，在全社会厚植“千金在手不如一技傍身”的评价导向，在不断提高技能人才收入水平基础上巩固技能人才社会地位。加快推动我国工程师人才评价制度改革，加强工程师从业资格认证管理，对我国工程师实行分类质量规制，建立和完善工程能力评价规范及相关管理制度，加快推动工程师资格国际互认，使中国工程技术专业学位及工程技术人员的质量与国际工程师制度接轨。

6.3 多维联动构建技能人才激励生态

配合国家重大战略和区域协调发展战略，深入落实技能中国行动。充分发挥市场在职业技能培训中的资源配置力量，以“卡脖子”领域集结企业科技领军人才，建立服务国家战略科技力量的关键产业与技术联盟，发挥产业联盟牵头主体和市场资源配置作用。加速非国家战略机构高水平技能人才梯队组建，同时进一步引导产业联盟跟随者加入。完善以世界技能大赛为引领、带动国家职业技能大赛、全国和地方行业技能竞赛、企业和院校职业技能竞赛，形成“一体多翼”的中国式职业技能竞赛体系。打造与科学家精神齐名的宣传品牌，不断增加技能人才在“全国创新争先奖”“全国杰出工程师奖”中的名额比重。通过分层次教学和职业生涯规划分流，帮助学生充分了解当前和未来制造业的重要内涵与外延，引导广大民众与学生树立正确择业就业观，同时确保职业学校与普通学校学生在升学、求职、晋升和社会资源获取方面机会平等。

6.4 吸引全球技能人才的流动政策体系

建立中国特色技能人才移民政策体系，从签证、绿卡、入籍等方面构建系统的移民制度。构建围绕技能等级、学历、专长、工作经历等维度的引进人才积分制评估评价体系。为“卡脖子”领域技术技能人才开辟专门渠道，实行特殊政策，实现精准引进。加快创建围绕技术、投资、亲属等方面的非常规移民法律法规，为技能人才引进保驾护航。推动我国高技能人才面向国际开放创新。鼓励各地区根据产业发展实际需求，与“一带一路”沿线国家城市或机构联系合作，建立和完善工程能力评价规范及相关管理制度，加快推动工程师资格国际互认。建立技能人才国际同业交流机制，通过兼职、服务、借调、技术攻关、项目引进、人才租赁、专利转让等多种形式，促进和加强高技能领域的国际交流合作和人才流动。引导企业规范开展共享用工，畅通高技能人才向专业技术岗位或管理岗位流动渠道。

参考文献

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[5]孙燕妮,白晓军.《中国制造2025》——中国特色的强国战略[J].智能制造,2020(10):43-45.

[6]国家统计局:2021年城镇非私营单位就业人员年平均工资106837元[EB/OL].(2022-05-20)[2023-01-20]http://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=16532587752187739599.

[7]马海燕,姜乐军,朱震震.新时代高技能人才培养的基本经验、主要困境与突破路径[J].教育与职业,2022(08):44-49.

[8]国家统计局:10年来我国城镇就业人员总量增加9486万人[2022-10-10](2023-1-20)http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/10/content_5717106.htm.

[9]张祺午.我们为什么需要工匠精神——制造强国战略背景下的技术技能人才培养问题分析[J].职业技术教育,2016,37(30):11-14.

[10]郑永进,徐建平.高职院校"政行企校"联合培养人才机制研究——以芜湖职业技术学院人才培养机制改革为例[J].中国高教研究,2015(04):107-110.

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[13]段忠贤,吴艳秋.发达国家高技能人才培养模式比较及启示[J].吉林省教育学院学报,2018,34(04):126-129.

作者：黄辰、石磊、杨留花，中国科协创新战略研究院

项目来源：制造业强国战略下壮大高技能人才队伍研究（2021-rcs-002）

本文原载于《今日科苑》2023年第2期

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