法治面 | 业主投诉小区违建15年无果，有资格起诉监管部门吗？

界面新闻记者 | 赵孟
界面新闻编辑 | 翟瑞民

从2009年至今，广东省东莞市樟木头镇帝豪花园业主刘丽娟一直在坚持投诉小区内的违建行为。

帝豪花园是东莞市樟木头镇的一个高档小区，建有别墅和板楼，住户超过3000户。该小区的违建现象由来已久，2012年3月，广州日报曾报道，近年来帝豪花园的“搭建风”越刮越猛，多个住户不仅在自家院落里搭遮阳棚、扩移外墙，甚至有的还将厨房整体搬到了棚子里。

刘丽娟说，她持续投诉十多年后，违建现象不仅没有得到遏制，反而越来越普遍。据她提交的诉讼材料，目前已有600多户存在违法搭建情形。

刘丽娟认为，负有治理违建职责的城管部门严重失职。此前在2018年5月，东莞市城管局下设樟木头镇违法用地违法建设联合执法工作小组曾到帝豪花园，并在违建房屋的门外张贴“告知书”，要求业主在2日内消除违法状态，恢复原状，但至今违建房屋的扩建部分仍然存在，未被依法拆除。

2022年1月，刘丽娟一纸诉状，将东莞市城管局告上法庭，请求法院确认东莞市城管局自2009-2022年未履行法定职责的行为违法，并责令东莞城管局履行职责，按帝豪花园竣工验收总平面图恢复原状。

但是，刘丽娟作为小区业主，是否具有起诉资格成为这一案件的主要争议。

2022年8月23日，东莞市中级人民法院作出一审判决。法院认为，“刘丽娟仅以小区内的违法建设存在安全隐患，且公共空间被挤占为由，提起本案诉讼，不符合才《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条‘业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼’的规定。故刘丽娟与东莞城管局查处该小区违法建设的处理结果没有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。”

刘丽娟不服一审结果，提起上诉。2023年5月，广东省高级人民法院作出终审裁定，也以涉案违建未对上诉人房屋造成不利影响为由认定上诉人不具备主体资格，再次裁定驳回了她的起诉。目前，刘丽娟已向最高人民法院申请再审。

北京恒都律师事务所律师刘盛认为，该案的争议焦点在于，对于行政机关作出的涉及小区共有部分的行政行为或行政不作为，个体业主是否有权提起行政诉讼。

“一方面，民法典第271条和第273条赋予了个体业主对专有部分以外的共有部分享有共有权和共同管理权；另一方面，行政诉讼法司法解释第18条规定“专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”刘盛指出，在一些组建业委会或形成集体决议十分艰难的超大型小区，个体业主对小区的共有权和共同管理权难以得到落实，实践中阻止了个体业主行使司法救济权。

界面新闻注意到，此类涉及小区内公共区域被非法占用或破坏，职能部门监管不力后，业主个人提起行政诉讼维权而被认定没有主体资格的现象普遍存在。

2018年10月，江西省高级人民法院作出一份裁定显示，王春生系荣欣苑小区业主，该小区开发商大余县荣欣房地产开发有限公司未经批准在小区内建车库、柴间，大余县政府成立的大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组对此作出了处理决定书。王春生因对该处理决定不服而提起诉讼。最后，一、二审法院均裁定王春生不具备本案原告资格。

据云南法制报报道，2022年10月，家住昆明市五华区某小区的孟某、赵某、赵某某因对物业人员的服务不满意，于是将小区物业公司起诉至昆明市五华区人民法院，要求物业公司公开小区2020年12月至2022年9月期间的物业服务费收入支出账簿及其明细账目和其他相关材料。法院经审查认为，3名原告所诉事项，应由专有部分面积占比三分之二以上的业主，且人数占比三分之二以上的业主参与表决；同时，应经参与表决专有部分面积过半数的业主，且参与表决人数过半数的业主同意。最终，法院裁定驳回三人的诉讼请求。

单独业主是否有权利就小区公共利益被侵害提起诉讼？北京大成（深圳）律师事务所律师周立新曾撰文指出，首先，就建筑物区分所有权的权利主体而言，权利主体有且只有一个，那就是业主，业主大会或业委会本身不是权利主体，只是业主共同意志的表达机关。其次，就业主对建筑物区分共有权行使而言，共有人对共有物的管理根据管理方法的不同可分为：共有物的保存、改良、利用和修缮。

因此，个别共有人基于善意，为全体共有人纯获益而对共有物提供保存或维护，是法律和道德上应当鼓励的行为。民法典第300条规定：共有人按照约定管理共有的不动产或者动产，没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。按照共有关系的一般法理，个别共有人实施此类管理行为，并不需要其他共有人同意。

他分析，之所以出现业主个人诉求频繁被法院驳回的情形，原因是很多法院把业主对共有物的“利用”需要经业主多数决定的情形，适用到个别业主为全体业主纯获益的行为，不当地理解了法律精神。法院的此类判决，主观上背离社会主义文明建设的精神；客观上，限制了个别业主为全体业主对不法行为的说“不”的权利，等于放纵了不法行为。

广东外语外贸大学周亮在《法制博览》杂志2022年第31期发表《业主共有权诉讼原告适格研究》论文指出，对于少数业主是否有权提起共有权纠纷诉讼的问题，一直存在着理论争议。有观点认为，共有权具有不可分割性，侵害小区共有部分权利的行为损害的是小区全体业主的共同财产利益，因此只有全体业主一同起诉才符合必要共同诉讼的原则。

但他认为，民事诉讼法规定了必要共同诉讼制度，但法律并没有禁止个别业主作为原告起诉。更重要的是，业主共有所有权与普通财产共有权不同。建筑物区分所有权是一种特殊的共有制度，各区分所有权人享有专有部分所有权，同时对共有部分产生共有。共有权的行使不按全体意志，而是按法律规定或者物业合同、业主公约行使会员权。因此，当他人损害共用部分或者妨碍业主正常使用共用部分时，任何一位业主都有排除干涉的请求权。

“排除干涉的请求权，可视具体情况，由一名业主行使，也可以由多名业主或全体业主行使。”该文指出，这些内容在民法典第278条和第287条可以体现，所以不宜把解决普通财产共有权纠纷的必要共同诉讼规则生搬硬套在业主共有所有权纠纷上，进而否定个别业主独立原告资格。

周亮在论文中指出，近年来大陆法系各国如德国、日本民事诉讼立法和实务对固有的必要共同诉讼均出现了缓和原告适格的趋势，承认少数业主有共有权侵权的原告资格是诉讼法发展的大势所趋。确认少数业主对共有权纠纷起诉资格不仅符合法律规定，也有利于实现公正和效率的统一。

（应受访者要求，文中刘丽娟为化名）