美国政府科技人才新政与我国应对策略

摘 要：随着全球科技创新进入空前密集活跃期，科技人才发展日益成为各国创新发展的核心议题。文章梳理了美国政府长期致力于STEM学科人才发展的现状，分析了拜登政府推出科技人才新政背后的战略意图，以及美国科技人才新政给我国带来的深刻影响。在此基础上，提出以下4个方面的建议：制定STEM人才培育国家计划，加快新兴学科建设；充分发挥企业等校外体系作用，着力强化卓越工程师培养；优化就业创业环境，强化对海外优秀人才的吸引力；扩大国际引才政策开放度，增强我国科技人才竞争力。

党的二十大报告强调，深入实施人才强国战略，着力形成人才国际竞争的比较优势。美国长期以来把STEM教育作为保证其走在世界科技创新前沿的核心要素。拜登政府上台后，为进一步强化美国科技创新的领先优势，围绕STEM人才推出了一系列“突破性”新政，全方位加强科技人才竞争，试图进一步提升美国在全球的科技竞争力，对我国建设世界重要人才中心和创新高地提出了新的挑战。

一、美国政府长期致力于STEM学科人才发展

美国政府长期以来致力于 STEM 学科人才的培养和引进，在历任政府持续推动下，美国成为全球 STEM 人才首选的留学和就业目的地。 2021 年拜登上台以来，美国政府着力调整和优化其科技人才竞争政策，通过实施一系列“突破性”人才新政，全力争夺全球 STEM 领域高端人才。

（一）美国高度重视STEM学科人才培养和引进

教育是人才培养与科技创新的基石。美国一直把STEM学科人才的培养和引进视为其国家科技进步、经济发展和竞争力增长的基础性及决定性因素。历任美国政府均高度重视STEM教育的发展，从对内战略体系建设、资金投入，对外完善移民政策甚至采取强制性的国家安全措施等多种方式巩固并增强美国对STEM人才的吸引力。

1986年，美国国家科学委员会发布的《本科的科学、数学、工程教育》报告首次提出，应将“科学、数学、工程和技术教育”集成于一体的政策建议，这一倡议标志着美国STEM学科教育体系建设的开端。布什政府于2006年正式制定了《美国竞争力计划》，鲜明地提出了“美国引领世界创新”的目标与口号。此报告将国家竞争力与STEM学科教育质量以及科技人才数量紧密相连，首次将STEM学科教育的重要性提升至国家战略级别。2007年，美国国会正式通过《国家行动计划》，对STEM学科教育的专项资助进行了明确规定，推动STEM学科教育进入全方位发展阶段。2015年，奥巴马政府推出《美国STEM教育法案》，将计算机科学正式纳入STEM学科类别，以确保美国在人工智能、量子信息、先进通信等前沿创新领域的国际竞争力。

在政府和科学界的持续推动下，美国在各类STEM学科排名中长期保持全球领先，已成为全球STEM人才首选的留学、就业目的地。据相关数据显示，2010—2019年，美国STEM领域的博士毕业生中，42％是海外留学生，且留美后平均工作在10年以上。据美国国家科学委员会发布的统计数据显示，2019—2020学年在美留学生数量为107.5万人，其中选择就读STEM学科的留学生占比高达52％。

（二）拜登政府出台新政全方位加强STEM人才竞争

2021年拜登上台以来，美国政府着力调整和优化其科技人才竞争政策：一方面，废除了上届政府发布的一系列不利于美国吸纳国际人才的规定；另一方面，通过推出一系列人才新政，全方位吸引国外STEM领域留学生、研究人员和专家赴美、留美，包括《早期职业STEM研究计划》、《STEM学科领域更新》、《O-1指导意见》及《国家利益豁免移民指导意见》等多项政策，旨在加强对国外STEM领域高学历、高技能人才的吸引。其主要措施包括以下3个方面。

其一，大幅拓宽STEM学科领域，新增22个新兴学科。2022年1月，美国海关与执法局、美国国土安全局正式发布了《STEM领域指定学科项目列表更新》政策，大幅拓宽了传统STEM学科领域，新增生物能源、林业、森林资源生产与管理、云计算、地球系统科学、气候科学、数据科学、工业和组织心理学、计算社会科学等22个STEM学科领域，涵盖多个新兴技术学科和复合交叉学科，使更多学生可以享受到STEM专业领域的优惠政策并大范围扩充国际人才引进领域（见表1）。新增学科着重强调了向信息技术与社会科学交叉领域拓展的重要性，旨在积极应对人工智能时代对于STEM学科人才的挑战。2022年2月，美国国家科学技术委员会正式发布了重新调整后的《关键技术和新兴技术清单》（Critical and Emerging Technologies List，简称“CETList”），明确提出19个关键技术领域及103个重点技术方向，旨在使STEM学科教育与关键和新兴技术保持同步，以确保美国在全球科技创新领域处于领先地位。

表1 2022年拜登政府对STEM教育新增学科列表

资料来源：“针对美国国土安全局STEM领域指定学科项目列表的更新”，美国移民和海关执法局、美国国务院国土安全局，2022年1月21日。

其二，大幅降低国外STEM人才赴美、留美门槛，改革配套签证政策。美国教育与文化事务局于2022年1月正式发布《早期职业STEM研究计划》，将学术交流J-1签证由18个月翻倍至36个月，分担部分H-1B签证申请人数过多的压力，从而为STEM人才提供替代性的签证方案，便于他们留美和就业。同时，在《STEM领域指定学科项目列表更新》文件中规定了新增22个STEM专业留学生可延长OPT时间至36个月，为完成学业的国外留学生提供在美国实习、获取工作经验以及寻找工作的缓冲区间。此外，政府还允许商业机构举办以非移民方式赴美参与STEM领域研究、培训或交换的学术交流项目，旨在促进STEM本科及硕士学生、访问学者等赴美进入大学、科研机构、非营利组织以及企业（新增）等从事STEM领域研究，以期构筑全方位的人才吸纳体系。

其三，加大对STEM领域高端人才招募力度，降低移民门槛。拜登政府为长期保持科技领先优势、遏制竞争对手发展，通过实施一系列“突破性”人才新政，全力争夺全球STEM领域高端人才。美国公民及移民服务局出台的《O-1杰出人才非移民签证指导意见》放宽了对STEM领域杰出人才的衡量标准，主要从高学历（Advanced Degree）和杰出能力（Exceptional Ability）两个方面考量人才引进的标准；进一步完善《国家利益豁免移民指导意见》，首次允许STEM学科博士生通过“国家利益豁免计划”直接申请绿卡，并大幅缩短了申请绿卡的时间，且不受此前7％的国别移民配额限制；放宽了原先局限于科学、商业、教育及体育领域杰出人才的O-1A签证审理规则，使之更适用于在STEM专业领域拥有“非凡能力”的特殊人才；新设科技企业高技能人才“W”非移民签证类别，为科技领域商业人才在美拓展业务和长期留美提供极大便利（见表2）。

表2 拜登政府提升STEM人才全球竞争力的主要政策及举措

资料来源：笔者根据美国白宫官方网站公开发布的政策进行分析和整理。

二、拜登政府推出科技人才新政背后的战略意图

拜登政府近年推出的一系列科技人才新政，凸显出美国在全面强化对外科技竞争、技术封锁的背景下全力争夺全球科技人才的意图，以确保美国在科技创新领域的全球领导力。

（一）美国力图继续保持其对全球科技人才的吸引力

美国科技创新领先优势离不开全球优秀科技人才的持续流入。拜登政府推出的一系列科技人才新政，不仅是对美国长期以来致力于STEM人才全球竞争政策的延续，亦是对特朗普执政时期所带来的政策偏移的矫正，以确保美国在科技创新领域的全球领导力。例如，美国H-1B签证是STEM学科国际学生获取在美工作许可以及后续获取绿卡的主要途径，在2015年拒签率为5％。但在特朗普执政期间该项政策面临持续收缩，H-1B签证的拒签率大幅提升。2018至2020年H1-B签证的拒签率分别攀升至24％、21％与30％，这使在美国完成学业的STEM国际学生面临拒签率高、就业限制条件多的多重阻碍，导致国际人才流失严重。与此同时，在特朗普执政时期申请工作签证的移民积压量亦已创历史新高，这也导致美国在STEM人才培养和保留的环节之间面临着脱节风险，不利于吸引STEM国际学生留美就业。鉴于此，拜登政府于2021年2月签署了行政命令，废除特朗普政府发布的一系列不利于美国吸纳STEM国际人才的规定，并责成美国国务院、司法部、劳工部、卫生与公众服务部、教育部、国土安全部等多部门研究出台提升美国科技人才竞争力的配套政策。

（二）美国力图确保其在国际教育以及STEM人才培养的全球领导力

受新冠肺炎疫情影响，留美国际学生规模大幅缩减、美国STEM领域人才数量骤降。2019年，美国各大学共招收了107.6万名国际学生赴美就读，但在2020年，国际学生人数下降至91.4万人，同比下降约15.1％，每年留美的国际学生中有近六成就读于STEM学科。据美国皮尤研究中心（Pew Research Center）2021年发布的研究报告指出，到2025年，美国各行业将有数百万个STEM职位面临人才短缺，届时美国的科技领先优势将被抑制，甚至有在国际竞争中落伍的可能。因此，拜登政府上台后对国际学生急速下降问题给予了高度重视，并安排美国国务院与教育部联合发表声明，明确提出美联邦政府将持续加强对国际教育的投入，这也是20多年来美联邦政府首次针对国际教育公开发表的多部门联合声明。由此可见，拜登政府力图通过重新巩固美国在国际教育中的核心领导地位，确保持续吸纳全球STEM学科人才，以扭转新冠肺炎疫情影响下美国国际学生及STEM学科人才大幅流失的不利局面。

（三）美国力图在各国科技人才竞争中赢得主动

随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，全球科技创新进入空前密集活跃期，全球科技创新人才竞争态势愈发激烈。近年来，各主要发达国家将STEM教育纳入本国人才战略，美国、加拿大、澳大利亚以及欧洲的德国、芬兰等多个国家和地区相继出台了围绕STEM学科的教育创新计划，并实施了针对国外高技术人才签证移民的友好政策，以争夺本国所需的优秀科技人才。例如，欧洲议会在2021年9月通过文件，宣布放松欧盟蓝卡（The EUBlue Card）发放的规定，将蓝卡申请者原须至少12个月的劳动合同时间缩短至6个月，旨在加快提升欧洲各国对全球高技术移民的吸引力，与美国等发达国家开展科技人才竞争。可见，各发达国家对国外科技人才竞争策略的变化直接导致全球范围内STEM人才竞争加剧。在此背景下，拜登政府提出全方位的STEM人才新政，旨在全球新一轮科技人才竞争中赢得主动权。

三、美国科技人才新政给我国带来的深刻影响

为长期保持科技领先优势、遏制竞 争对手发展，美国一方面着力吸纳国际科技人才，另一方面也在限制科技人才流动，加筑关键领域人才封锁链。与特朗普时期排斥性的人才政策相比，拜登政府延续了 “零和竞争”“对华遏制”思维，但试图在构建小范围开放人才生态和国家安全之间取得平衡，具体表现为长期竞争、精准引进、限制回流的新特点，对包括我国在内的世界各国影响更为深远。

（一）加大我国STEM人才进一步发展的阻力

美国STEM人才培养能力高居全球首位，但我国正在快速追赶，并逐步缩小差距。据相关数据显示，2000—2019年，美国每年培养STEM学科博士从1.74万人增加至3.06万人，我国每年培养人数从0.75万人增加至3.98万人，我国STEM学科博士培养规模已经超过美国。预计到2025年，中美两国培养的STEM学科博士分别为7.72万人和4.00万人，我国培养规模将达到美国的1.93倍。我国学者在顶级STEM科学文献（引用率前1％）发表论文数已经超过美国，人才培养质量逐步提高。拜登政府推出的系列新政，以“精准脱钩”的方式旨在切断中美重点领域技术和人才交流，部分受制裁高校的科研人员和学生也难以赴美交流访问，这导致通过人才流动带动知识流动和技术流动的方式受到一定程度挑战，未来我国在STEM人才培养上追赶的阻力越来越大。

（二）削弱我国STEM领域高端人才储备

拜登政府打出“人才争夺”组合拳显示出极强的对华针对性。首先是重点吸引赴美攻读STEM博士学位的留学生。我国是美国STEM博士留学生最大生源国，美国每年培养的STEM博士生有16％来自我国留学生，年均超过5000人，且毕业后长期留美发展的比例高达九成。其次是将22个新兴学科纳入STEM学科目录。目前我国在这些新兴学科专业设置较少，美国强化这些学科设置将使部分优秀学生选择赴美留学。第三是通过大幅降低STEM学科博士留学生签证、移民门槛，加强吸引我国STEM领域高端人才流向美国。

（三）加大我国留美STEM学科人才回流难度

拜登政府推出的一系列“突破性”新政，一方面综合利用美国职业发展、薪酬水平、人才生态等方面的优势强化STEM人才留美发展预期，如提供36个月的OPT签证用于留学生毕业后实习或寻找工作，以提升职业匹配度。数据显示，美国STEM博士毕业后超过半数能继续从事科技研发工作，同时STEM雇员薪酬水平远高于非STEM雇员。另一方面，拜登政府构筑排他性的小圈子，禁止其科研机构和人员参与我国的人才引进计划，利用强制性途径阻止科学家返华或参与我国有关研究工作。《2022年美国竞争法》明确提出针对外国政府人才招聘计划实施禁令与应对方案，禁止所有与联邦科学机构相关的人员参与外国政府人才招募计划。2022年10月，美国对华人才竞争再次升级，禁止美国人（尤其是持有美国护照的华人科学家和华人高管）为我国半导体产业工作。在此背景下，尽管我国经济与研发环境持续改善、人才回流拉力不断提升，但拜登政府采取多种手段限制留美科技人才回流，加剧了留美科技人才回流难度，甚至带来海归人才再次“归海”的潜在风险，需要加以重视。

四、启示与建议

在创新成为发展第一动力、人才成为发展第一资源的背景下， STEM 领域人才将成为未来引领科技创新的核心力量。面对美国近期在 STEM 领域所做的人才政策调整以及当前我国在科技人才发展中面临的多重挑战，亟须从以下 4 个方面入手应对。

其一，制定STEM人才培育国家计划，加快相关新兴学科建设。从规划制定、资金支持、政策推动等多个角度入手，尽快出台STEM人才培育国家计划，推动拔尖创新人才培养的快速发展。借鉴美国等国确定的新兴学科发展重点，深入研究我国未来经济社会发展和科技进步趋势，确定我国亟待发展的重点新兴学科，从调整学科设置、促进学科交叉融合、加大人员引进、提供长期发展支持、构建学校企业等多主体合作模式等多个角度推动新兴学科的快速发展。打破传统学科专业壁垒，促进学科专业深度交叉融合创新，推进新工科、新医科、新农科、新文科建设，加强我国拔尖创新人才自主培养能力，培养一大批能够适应和引领新一轮科技革命和产业变革的技术原创性人才。

其二，充分发挥企业等校外体系作用，着力强化卓越工程师培养。设立专项科技人才发展基金，支持企业、科研机构加大STEM领域人才培养，实施企业导师制度，鼓励科学家和工程师带团队培育人才。对青年科技从业人员，通过教育部门和科技部门建立早期从业人员资助项目，为其提供生活和科研支持。推动科研机构能力均衡发展，为排名100名以后的科研机构提供能力建设资金，鼓励其在为科技人才提供创新、创业、专利、商业等支持上尽快补齐短板。

其三，加快优化就业创业环境，加强对海外科技人才的吸引力。重视并加强对海外科技人才居留地选择相关因素的研究，及时全面掌握海外科技人才的职业选择、发展诉求等，从薪酬福利、考核评价、知识产权保护、营商环境、法治环境等方面入手，定期评估并不断优化海外科技人才引进政策，建立更加符合海外人才发展规律和适合人才培养的政策环境。积极鼓励海外留学人员回国就业创业，强化技术培育、资金支持、风险防控、退出机制等方面的制度建设，探索建立青年留学回国人员实习基地，完善留学回国人员创业支持计划，为海外留学人员回国创业就业提供全方位支持。

其四，扩大国际引才政策开放度，增强我国科技人才发展竞争力。我国近年已逐步针对国际人才交流、外国人在华工作管理等多方面推出了更为开放的国际引才政策，但在全球科技人才竞争日益激烈的背景下，应系统性研究并建立更为开放包容的国际人才引进制度体系。从短期工作、学习交流、永久居留、入籍等不同层次需求入手，确立更为明确、可多部门协调的人才筛选及引进系统。支持设立专攻国际人才筛选、引进及管理的中介机构，并在海外设立分支机构，加强对高层次急需紧缺人才的引进，实现人才市场国内国际“双循环”。针对性地向稀缺优秀人才开放国门，降低来华出入境与居留障碍，切实落实长期或永久居留等多层级的引才引智政策。

作者：顾天安1、帅雨池2

1 国务院发展研究中心

2 美国哈佛大学教育学院

本文转载自微信公众号科技智囊，原载于《科技智囊》2023年第7期

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