案例分析：招商引资协议纠纷，怎么能提起民事诉讼？

企业跟有关部门签订的招商引资协议是民事协议还是行政协议呢？如何来判定这类协议的类型呢？近期楹庭律所董国女律师团队接待了一位企业主，该企业也是遇到了招商引资协议纠纷的一些问题。董国女律师将通过案例来跟大家具体探讨下招商引资协议纠纷涉及的一些法律问题。

湖北某地开发商与当地的主管部门签订了招商引资协议，在协议中约定相关部门给企业一块几十亩的土地，供企业用于房地产开发建设，另外，还做了其他的一些比较详尽的约定。在企业建设过程中，由于各个方面的问题，主要是行政主体方面的原因，涉案土地始终没有进行供地，拖延了很长时间，到现在为止大概也有十多年了。

该开发商一直试图通过各种途径主张过也经常去找相关部门解决问题，但是，该问题始终都没有解决。现在该开发商想通过法律途径来解决问题，然后遇到了一个问题，企业主来了之后，首先问的问题是像这种招商引资协议是行政协议还是民事协议？

涉及到这个问题，分析这个协议是一个行政协议还是民事协议，首先我们要看一下最高院作出的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，该规定对行政协议的概念有一个比较清晰的论述，行政协议首先是行政机关行使的行政管理职能，然后与个人、法人和其他组织订立的具有行政法权利义务关系的这么一种协议。也就是说，去审查某个协议是不是行政协议，我们可以此作为判断的依据。

从主体上来说，该协议起码有一方是行政机关，然后与相关的单位、个人订立的有一方的主体是行政机关。其次，协议的签订是行使了相关的行政管理职能，行使了公共服务职能，肯定是由于这种职能存在行使职责的行为。

第三，协议是具有行政法上的权利义务关系的，而不是普通的民事法上的权利义务。该案件中，我们所看到这份协议是关于把那个开发商引进来进行相关的投资，进行房地产开发的协议，从协议的主体上来看，一方主体是县级行政主体，另一方就是咱们的开发商。

为什么要签订这个协议呢？实际上涉案的这块土地，要出让的这块土地是一个老的国企，已经处于亏损状态，相关部门想通过出让土地对相关的企业进行改制，把企业相关的职工安置的问题解决啊，出于这样一种考虑，然后由主管部门介入进行操作，通过在社会上去招商选择合适的单位进行通过土地出让的形式把资产处置掉。

运用处置的资产来安置国企的员工，同时在这个过程之中，还会产生出让国有土地使用权的行为。先把企业的这块划拨土地先收回来，收回来之后再将这块划拨的土地通过出让的方式出让给开发商，再由开发商进行相关的房地产开发建设，是按照这个程序进行的。

所以说，在这个协议里也包含了涉及国有资源的土地的这种土地资源的出让这种行政职能，约定了一些土地出让金如何缴纳，对于土地出让金高于土地出让价值怎么去处理等等相关的事项都做了约定。因此无论是从职权的角度来看，还是从合同上的相关的权利义务的内容上来看，都是形成了一种行政法上的关系，所以说我们判定这属于一个行政协议。

当然了，如果其他企业主也跟行政部门签订了一份协议，然后无法判断协议是一个行政协议，还是一个民事协议的，可以通过几个点去做一些简单的判断。可能有些企业主还是说通过这些没有办法判断是不是行政管理职能，是不是协议中行使了相关的行政管理职能，是不是行政法上的权利义务。

那这样的话，可以去咨询一下律师，然后让专业的律师、行政法方面的律师给作出专业的判断，然后看看是不是行政协议。为什么要判断这个呢，因为这一点对企业来说还是很重要的，在行政协议的规定里边我们也能够看出来，行政协议和民事协议道路的选择，对企业的维权是有重大的影响的。如果是民事协议，它是平等主体之间订立的一种协议，双方的权利义务关系是平等的，双方也是在平等地位基础上进行的相关的协商。

因此，在审理民事协议案件过程中，我们认为只要是说协议上约定的，没有违反法律法规强制性规定的，一般会认定协议是有效的，而且只要没有特别确切的证据证明是显失公平的，就是特别不公平的情况下，没有其他的特别明确的证据证明受欺诈胁迫的情况下，一般会认定相关条款的合法性，会按照合同的条款然后进行相关的裁判。

但是，在行政协议中，行政协议虽然是具有双方协商的内容，但是很多的内容是行政机关单方面制定的，单方面确定的，然后在个人、法人和其他组织作为行政相对方来说，去签订该协议的时候，往往没有更多的选择，只能是按照条款来或者说大部分按照对方的条款来，很多是不能够协商的。在这种情况下，如果把一个很多不能协商的条款的内容的协议，当成一个民事协议来对待，意味着协议从根本上来说，对于相对方就是不公平的。因为那些条款不是经过行政相对人同意来制定的，而是在当时制定的时候，就有一个法律地位不平等的问题，因为法律地位的不平等，就产生了条款上的权利义务的不平等。

如果按照平等的原则去进行裁判的话，就可想而知，肯定是对相关的相对方是不利的，我们在实践过程中也遇到过很多这样的个案，作为行政相对方通过民事的方式去主张的，损失会比较大，所以说判断协议是民事协议还是行政协议就显得尤为重要，应该特别关注和重视的一个问题。

假设相关部门对于招商引资协议不履行了，那企业主应该怎么办？通过什么法律途径去主张呢？在协议规定中也规定的很明确，涉及行政机关不履行协议，不按照法律或不按照约定去履行协议的情况下，可以向法院起诉要求对方履行协议。当然如果在起诉过程中不具备履行协议的相关条件的，也可以要求行政部门进行相关的赔偿。这里所说的相关条件是客观条件，是公共利益的相关的情况。如果只是因为行政部门不想去履行协议了，要主观违约了，这种情况下，不能算是不符合相关条件。

我们所说的相关条件是和公共利益和公共的事项，公共政策就是和法律政策的变更相关的，这里面产生了一个行政优益权的问题，在这种情况政策变更或者是法律变更或者是相关的规划调整等等，或者是其他公共利益的需要，然后需要对合同作出调整，可以行使行政优益权，来解除合同。

当然了，在解除合同过程之中，造成相对方的损失的要进行相关补偿。但是，如果是向对方去起诉到法院要求履行的，没有上述说的条件的，行政机关就必须履行，而且也要对不履行相关的协议期间造成相对方的损失承担相关的赔偿责任。有的企业主就说了，协议已经签订很多年了，主管部门很多年都没有履行了，那是不是有时效的问题呢？是不是已经过了诉讼时效了呢？大家注意这里所说的诉讼时效，一般情况下，在行政法上不提起诉讼时效，诉讼时效是民法上的一个概念。

比如追借款、追欠款或者是合同纠纷等等都会说到诉讼时效，属于丧失上诉权的一种抗辩权。这里也提到了时效，为什么要提到时效呢？行政法上一般说诉讼期间，关于起诉的时间的相关的要求和规定，行政协议规定里边因为行政协议虽然具有行政性，但它也具有双重的性质，还具有行政性，也具有相关的确实有一部分有协商的内容，因为行政协议不完全就是说都是单方制定，它里边确实有协商的内容，协商的内容里也适用一部分民事法律规范，所以说最高院行政协议的规定，对于起诉期间的规定涉及到这类协议履行的，可以参照民事诉讼相关诉讼时效的规定。

那有的企业主可能说了，那参照相关诉讼时效的规定，如果超过三年的时间是不是也过了诉讼期间了呢？是不是也过了诉讼时效了呢？是不是也不能起诉了？这其中涉及诉讼时效的一些制度，是不是有中断、终止和延长的情形，特别是一般情况下招商引资协议涉及土地的比较多，涉及的物权比较多。

如果所请求的合同上面所指向的是物权请求的，在诉讼时效制度中，物权请求权是不适用诉讼时效制度的。债权请求权适用于诉讼时效制度，物权请求权不适用于诉讼时效，所以说参照民法的相关规定在行政协议的主张过程中，个人的观点认为，涉及到物权请求权的是不产生相关的诉讼时效的问题，也就是说虽然协议的履行经历了很多年，但是仍然可以去法院起诉，要求相关的行政部门履行协议，因为可能企业的权利是一种物权请求权。

在遇到类似问题的时候，可以及时地向专业的律师团队进行咨询，律师会根据法律规定、地方政策、相关部门的文件通知以及相关的案件判例等维护企业的合法权益。也可以向我们咨询，政商纠纷当然要找北京楹庭律师。我们会根据法律法规规章的规定，以及地方政策规范性文件的规定、相关案例的规定，结合案件的一些事实证据给出详细的法律意见，采用“四步维权法”制定初步的维权方案。运用法律知识与主管部门协商谈判，争取获得公平、满意地解决。

本文法律知识并不代表其法律建议，如遇同类问题应当具体分析。