国务院明确海南省全面禁止围填海，原因何在？

界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 翟瑞民

国务院日前发布《海南省国土空间规划（2021—2035年）》（简称《规划》）的批复。根据批复要求，除国家重大项目外，海南省将全面禁止围填海。

国务院要求，海南省要统筹海岸线、海域、海岛开发保护活动，节约集约利用浅海近岸，完善海岛功能体系，持续优化海洋空间格局。

目前，海南省官方尚未发布《规划》全文。此前在2021年3月，海南日报曾专版刊登《海南省国土空间规划（2020-2035年）》（公开征求意见版）。其中提出，加强海岸带保护，严格管控沿海岸段的开发利用，确保本岛自然岸线保有率不低于60%；严格控制围填海，除国家重大战略项目外，本省管辖海域全面停止新增围填海项目审批，分类处置历史遗留问题。

围填海是指筑堤围割海域并最终填成陆域的用海活动。界面新闻注意到，“全面禁止围填海”近年来已成为我国实施海洋保护、管控海洋利用的基本原则之一。截至目前，国务院已批复2市5省国土空间规划，其中在临海的江苏省和广东省国土空间规划中都已明确，除重大项目外，全面禁止围填海。

多年来，我国滨海湿地保护工作取得了一定成效，但由于长期以来的大规模围填海活动，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，对海洋和陆地生态系统造成损害。在此背景下，国家关于围填海的政策逐步收紧。

早在2016年12月，中央深改组会议曾审议通过《围填海管控办法》。其中提出，对围填海活动实施有效管控，严格控制围填海活动对海洋生态环境的不利影响。国家定期组织开展海域资源基础调查，建立围填海总量控制目标和年度计划指标测算技术体系，科学确定海洋功能区划实施期限内全国围填海的适宜区域和总量控制目标。

此后，2018年以来，国家相继出台关于围填海历史遗留问题处理和严格管控的措施，围填海审批权限已上收至国务院，省级再无围填海审批权限。

2018年7月，《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》明确，完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。未经批准或骗取批准的围填海项目，由相关部门严肃查处，责令恢复海域原状，依法从重处罚。2018年12月，自然资源部、国家发改委发布上述文件实施意见指出，各省（区、市）要依法依规组织严肃查处违法违规围填海项目。

据新华社报道，2017年8月10日至9月10日，中央第四环境督察组对海南省开展环保督察。该督查组于同年12月23日对海南省进行督察反馈时指出，沿海市县向海要地、向岸要房等情况严重，对局部生态环境造成明显影响或破坏。

督查组表示，房地产和养殖等违法违规项目侵占海岸带，占用大量优质岸线资源，而在海岸带开发过程中，相关市县政府违规越权审批问题突出。比如，儋州化整为零违规审批海花岛填海项目；万宁市月岛项目未批先建；三亚凤凰岛填海项目以国际客运港和邮轮港名义取得海域使用权，实际主要用于房地产和酒店开发。

督查组在反馈问题清单中指出，截止2016年底，海南省共批准填海造地项目184宗，面积达4043公顷。其中2013年之后年均填海面积达550公顷，约为之前20年年均填海面积的5倍。

针对违法违规填海项目，据华夏时报报道，2018年3月9日海南省副省长毛超峰曾在接受媒体采访时表示，海南几个被点名整改的围填海项目，成因较复杂，既有历史遗留问题，也有省级职能部门和地方政府依法行政不力的问题。“过去，海南省曾将围填海15公顷以内的审批权限下放给了市县政府，导致各方对管理制度出现不同的理解。”毛超峰说。

2018年5月，海南省发布关于《贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》（简称《整改方案2018》）。针对上述问题清单，《整改方案2018》指出，对已批已建围填海项目分类整改，修复恢复生态环境，建立健全围填海项目管理的长效机制。

海南省当时还提出，2018年3月底前出台《海南省围填海管控实施办法》，严格控制围填海总量，实施围填海限批，除国家和省重大基础设施、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外，严禁围填海，生态保护红线区内全面禁止围填海。

不过，时至今日，界面新闻并未能从公开渠道查询到《海南省围填海管控实施办法》出台并实施的信息。

2019年7月14日至8月14日，中央第三生态环境保护督察组对海南省开展了第二轮生态环境保护督察，主要对第一轮督察行动所涉及的违规项目进行回访，并于2020年5月9日向海南省反馈了督察报告。

督察报告指出，在违法围填海问题处置方面，海南省动真碰硬不够，尺度把握不一，个别围填海项目甚至继续违法违规建设。重开发、轻保护情况仍然较为常见。此外，海南省第一轮中央环境保护督察整改任务共56项，其中2019年6月底前应完成25项，经核实有6项未完成；应于2020年年底前完成的31项，有18项未达到序时进度。

对此，2020年10月，海南省发布关于《贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》（简称《整改方案2020》），对第一轮中央环境保护督察反馈的9个围填海项目实施分类处置，分阶段推动问题整改到位。

比如，针对三亚红塘湾新机场填海项目，《整改方案2020》提出，将红塘湾临空产业园填海形成土地已取得海域使用权证部分（约47.8公顷）作为三亚新机场功能配套区，编制三亚新机场片区规划。将红塘湾临空产业园非法填海部分拆除工作与三亚新机场填海工程统筹实施，拆除的砂石料作为三亚新机场人工岛填海施工部分物料来源。

此外，在整改清单中，海南省对万宁日月湾月岛项目、海口如意岛项目、海口葫芦岛项目等9个围填海项目，规定了详细的整改措施及整改期限，其中3个围填海项目被点名要求拆除,并在拆除后进行生态修复。

2021年7月，海南省发布的《海南省“十四五”生态环境保护规划》提出，要实施最严格的围填海管控和海岸线开发管控制度。

据中国环境报2023年9月7日报道，记者近日从海南省生态环境保护督察整改经验现场交流会上获悉，截至目前，海南省推动落实两轮中央生态环保督察整改工作，已按期完成107个问题的整改，剩余1个三亚红塘湾违规围填海问题，正在按计划加快整改。