公安机关 “不予调查处理”“不予处罚”以及“终止调查”的理解和适用

前言

公安执法实践中，对于不属于公安机关管辖的警情以及经过调查认为不需要作出行政处罚的情况较为常见，结合情况分别可以作出【不予调查处理】、【终止调查】与【不予处罚】的决定。

背景——部分基层单位在适用过程中可能存在理解不到位、概念混淆等问题，容易导致在行政复议、诉讼以及涉法信访投诉中被认定为执法问题，甚至影响公安机关的执法公信力。

目的——梳理公安机关不予调查处理、终止调查以及不予处罚等执法决定的概念、常见问题、规范做法，以期为广大基层公安机关执法民警提供参考，共同提高公安执法规范化的水平。

不予调查处理的理解和适用

一

概念与法律规定

1、概念：【不予调查处理】是指在受理环节，对不属于公安机关管辖的事项作出的不予调查处理的决定。

2、法律依据：《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（三）项：公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。

二

适用阶段、适用情形、决定时限

1、适用阶段

不予调查处理仅适用于受理阶段，即在接报案之后决定受理之前，已经受理的则不能再适用不予调查处理；终止调查和不予处罚适用于调查结案阶段。

2、适用情形

不予调查处理仅适用于公安机关没有职权管辖的情形。对于在接报案时可以判断不属于公安机关管辖的事项，应当告知其到有管辖权的机关（如其他行政机关、法院等）维护自身权益。对于属于公安管辖事项，应当依法受理，也即是说不予调查处理针对的是职权管辖。

3、决定时限

不予调查处理应当在接报案后24小时内决定，对于疑难复杂的最长不超过3日。

三

适用中的突出问题

1、不予调查处理口头告知内容不规范

对于不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知当事人，并留存相关音视频证据，避免因告知不规范、证据不足被确认程序违法。

2、对口头告知不服的，不出具书面告知书

当事人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，办案单位应当依法作出《不予调查处理告知书》进行书面告知。

3、对报警事项未充分核查即作出不予调查处理

对于当事人的报警事项，办案单位经调查取证，确不属于公安机关管辖且基本事实清楚，证据充分的，可以依法作出不予调查处理决定。

四

规范做法

规范适用不予调查处理需要把握三个方面：

1.仅限在接报案阶段。如果已经受理为行政案件的，则不能出具不予调查处理。

2.仅限对事项进行初步审查，即查明不属于公安机关职责范围 。对于事项是否属于公安机关职责范围暂时无法查清的要先依法受理，再做进一步调查。

3.仅限职能管辖。实践中，常见的公安没有职能管辖的情形包括：单纯的民事纠纷，如借贷纠纷；其他行政机关管辖的事项，如施工噪音扰民、环境污染行政违法行为；政府行政行为，如政府拆迁行为。

不予处罚的理解与适用

概念与法律规定

概念：【不予处罚】是指公安机关依照法律、法规的规定，考虑到有法定的特殊情况存在，对依法本应给予行政处罚的行为人，对其不予适用处罚的决定。

法律依据主要分两种：

一是对治安违法行为的不予处罚：

第一类情形是违法事实清楚，因为未成年人、情节轻微等法定原因不再作出行政处罚。涉及的法律依据包括《治安管理处罚法》第十二条的未成年人条款、第十三条的精神病人条款、第十四条盲人及聋哑人条款（又聋又哑）以及第十九条的情节显著轻微、自首、立功等法定情节条款。

第二类情形是经过调查无法证实违法事实成立，不再作行政处罚。主要涉及《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定的违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。

二是对其他公安管辖违法行为的不予处罚

对其他公安管辖违法行为不予处罚的法律依据，主要涉及《行政处罚法》第三十条的未成年人条款，第三十一条规定的精神病人、智力残疾人条款，第三十三条第一、二款规定的三种不予处罚情形，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第一款第（二）项规定的依法不予处罚情形和第（三）项规定的违法事实不能成立情形。

以上两种违法行为的不予处罚情形均分违法事实清楚和违法事实不能成立两类。

适用阶段、适用情形、决定时限

1、适用阶段

不予处罚适用于调查结案阶段

2、适用情形

不予处罚适用于违法行为人有法定不予处罚情形，或穷尽调查后现有证据仍不能证实违法事实成立的情形，也即是说不予处罚针对的是行为人。

3、决定时限

不予处罚是在行政案件调查结束后，治安案件一般30日，经延长后最长为60日，一般违法案件90日，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

适用中的突出问题

1、应当出具不予处罚，而出具终止调查决定

不予处罚针对的是特定违法嫌疑人经过充分调查后仍未达到事实清楚、证据充分的处罚标准而作出不予处罚决定。

而终止调查主要针对案件经过调查后认为没有违法事实或者超过追究时效、违法嫌疑人已死亡等情形。

而实践中，部分单位容易混淆终止调查与不予处罚的适用情形，将两者混用。

如季某诉某市公安局某派出所一案。

2017年1月11日上午9时左右，季某与沈某等人因琐事发生纠纷，后双方发生肢体冲突。某派出所于当日接到季某报警后受理并开展调查。同年8月4日，某派出所以“办案期限届满”“证据不足”为由作出终止调查决定并于次日送达季某。季某不服提起行政诉讼。

法院经审理后认为，“办案期限届满”并非终止案件调查的合理理由，而“证据不足”也不应产生终止案件调查的效果。根据依法行政原则，在没有充分的证据证明涉案人员违法事实成立的情况下，某派出所应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》，对涉案人员作出不予处罚决定。

最终，法院判决撤销某派出所所作的终止调查决定，并责令某派出所限期依法重新作出处理决定。

2、超过调查期限出具不予处罚决定

《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条之规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。其他行政案件，有法定办案期限的，按照法定期限办理。为了查明案情进行鉴定、检测的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。

根据上述规定，排除鉴定检测期间以及因案件未破或者嫌疑人在逃等客观原因无法办结的情况，原则上治安案件经延长后办理期限不得超过六十日。

3、未能充分调查即出具不予处罚决定

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条之规定，公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。办案单位全面开展调查取证工作后仍然无法查清违法事实的，可以依法作出不予处罚决定。

规范做法

1、充分调查取证

不予处罚决定意味着公安机关不再追究违法行为人的责任，对被侵害人的权利有重大影响。因此，无论是违法事实不能成立还是违法行为人及违法行为存在特殊情形，都需要经过充分的调查取证，才能出具不予处罚决定。

2、书面出具《不予行政处罚决定书》

要正确援引法律条款。对于确有违反治安管理行为但依法不予处罚的，在援引法律依据时应当同时援引违法行为的具体条款、依法不予处罚的条款以及《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定；对于违法事实不能成立的，在决定书的事实表述部分明确违法事实不能成立后，只援引《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定。

3、送达《不予处罚决定书》

不予处罚决定涉及双方当事人，因此要送达被侵害人和违法嫌疑人。

文书制作标准

典型案例

决定其他重点提示

不予处罚后发现新证据怎么办

根据《公安机关行政案件程序规定》172条第3款的规定，对已经依照前款第三项（违法事实不能成立）作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。

根据上述规定，在作出不予行政处罚决定后，不代表案件已经完全终结，如果发现新证据仍应当启动办案程序，继续调查处理。

重点提示：发现新证据后应当及时进行核实审查，如果通过新证据可以认定案件事实，重新作出处理决定并撤销原决定，向双方送达。

终止调查的理解和适用

概念与法律规定

概念：终止调查是指经过公安机关受理后调查，确认调查工作已没有必要或者无法进行下去时，及时终止行政调查程序的决定。

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条的规定，终止调查的情形有四种：

一是没有违法事实的，适用于办案单位经调查后，认为不存在违法事实的，应当及时对案件决定终止调查。

二是违法行为已过追究时效的。对于已过追究时效（治安案件超过 6 个月未被公安机关发现、其他行政案件超过 2 年未被公安机关发现）的违法行为，公安机关不再启动办案程序，已经启动的，应当决定终止调查。

三是违法嫌疑人死亡的。

四是其他需要终止调查的情形。

适用阶段、适用情形、决定时限

1、适用阶段

终止调查适用于调查结案阶段。

2、适用情形

终止调查适用于经过调查后认为案件具备办结条件的情形，既包括没有违法事实，也包括嫌疑人死亡、已过追究时效等情形。

终止调查针对的是案件。

3、决定时限

终止调查是在行政案件调查结束后，治安案件一般30日，经延长后最长为60日，一般违法案件90日，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

适用中的突出问题

1、应当出具不予处罚，而出具终止调查决定

结合上文的分析可以看出，终止调查主要针对案件经过调查后认为没有违法事实或者超过追究时效、违法嫌疑人已死亡等情形。而不予处罚针对的是特定违法嫌疑人经过充分调查后仍未达到事实清楚、证据充分的处罚标准而作出不予处罚决定。实践中，部分单位容易混淆终止调查与不予处罚的适用情形，将两者混用。

2、对无违法事实的理解和适用不当

终止调查中最主要的适用情形就是无违法事实，是指经过充分调查认为不存在治安违法行为或者其他公安管辖的违法行为。

3、未能充分调查即出具终止调查结论

此问题主要体现在调查期间未能全面客观调取证据、查明不存在公安管辖的违法行为，即作出终止调查决定。

规范做法

1、充分调查取证

终止调查决定意味着公安机关对案件终止了调查程序，不再追究违法行为人的责任，要经过充分的调查取证，才能出具终止调查决定。

2、书面出具《终止调查决定书》

根据规定，终止调查需经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准。办案单位开具《终止调查决定书》后应当在法定期限内送达双方当事人。

取证标准

案例

典型案例：2023年*月*日，范某某在**处停放的电动车不见了，怀疑被盗，遂报警。后该人发现是其记错停放位置，并在案发地附近找到了电动车。因没有违法事实，派出所对该案出具了终止调查决定书。

撰稿人：昌平分局副局长 任强锋

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