完善数字市场竞争监管的思路与建议

DRC智库建言——优化营商环境（6）

核心观点建议以构筑国家未来竞争新优势为着眼点，准确把握数字市场竞争规律，加快构建起覆盖数字市场发展全周期、全链条的竞争规则体系，塑造公平公正、竞争有序、预期稳定的数字市场环境。

马源 王磊

公平竞争是现代市场经济的本质特征。近年来，我国大力优化数字营商环境，强化反垄断与反不正当竞争执法，市场秩序总体上不断改善，但数字经济有其独特的竞争逻辑，关于数字市场的垄断和竞争等新问题，各方还存在不同认识。建议以构筑国家未来竞争新优势为着眼点，准确把握数字市场竞争规律，加快构建起覆盖数字市场发展全周期、全链条的竞争规则体系，塑造公平公正、竞争有序、预期稳定的数字市场环境。

数字时代的市场竞争逻辑发生深刻变化

当今时代，数字技术与实体经济深度融合，新技术新业务新模式层出不穷，形成了以在线平台为主要组织架构，承载着海量商户、用户、支付及物流企业等主体在内的生态系统。与传统经济不同，数字市场拥有全新的竞争逻辑。

竞争理念由静态竞争向动态跨界竞争转变。传统经济下，交叉融合创新有限，企业间竞争多依赖市场内竞争，如降价、收购等来提高自身份额。数字时代，动态竞争、跨界扩张、长期发展开始成为数字企业的竞争理念，他们依托海量的数据、巨量的资本、先进的算法和强大的算力，创造出全新的商业模式，如搜索引擎、网络游戏等，并不断迭代升级，提升产品或服务的吸引力；或通过模式创新，如电子商务、移动支付等来颠覆传统市场格局。例如，苹果、谷歌等数字巨头就是通过动态竞争、跨界融合等创造出前所未见的新业态新模式，进而在全球经济版图上攻城略地。

竞争方式由产品服务竞争向生态系统竞争转变。传统经济下，企业间竞争主要体现在产品服务质量、品牌等少数维度，靠物美价廉来赢得顾客青睐。数字时代，数字巨头企业处于“守门人”（Gatekeepers）的地位，把持着人们上网的“入口”，利用其掌握的用户数据、算法和资本等资源，通过并购重组，或投资入股关联企业，或依托规模优势将业务横向拓展至经济社会各领域，如金融、生活服务、产业互联网等，实施跨界竞争和融通合作，打造起根深叶茂的“生态帝国”，数据驱动型的生态竞争日益成为数字企业抢占市场份额、赢得市场优势的重要方式之一。

竞争优势由追求规模经济向依托网络效应、规模经济和范围经济叠加转变。传统经济条件下，企业基于“经济人”的利己逻辑，借助成本领先和差异化策略，来构筑其核心竞争优势。数字时代，数字企业结合“利己”和“利他”逻辑，利用其源源不断的数据资源、分析技术和强大算力，增强自身学习能力、提升决策科学性、促进供需精准对接，从而获取更多用户和市场，实现“滚雪球”式发展；另一方面，还可利用自身数据和算法匹配能力，赋能入驻到平台上的各类主体，促进各方互动、共同成长，进一步强化平台的差异化竞争优势，巩固其作为市场枢纽、价值创造中心的地位。

竞争格局由竞争性结构向垄断性结构转变。传统经济条件下，受限于成本下降速度、市场空间约束，企业扩张速度慢，在大部分时间内，多数市场是竞争性市场，少数市场也会出现垄断，例如标准石油、国际商业机器公司（IBM）、美国电话电报公司（AT·T）等，曾分别垄断石油、计算机、通信等行业。数字时代，巨头企业突破了时间和空间约束，用户数和数据量“指数式”增长，结合平台的独特优势在全球范围扩张，由此让数字企业在很短的时间内，就在核心业务领域发展到难以想象的规模，实现用户份额、市场份额的高度集中。例如，谷歌在搜索引擎、移动操作系统等领域处于绝对优势，亚马逊在云计算领域处于绝对优势。

我国数字市场竞争监管面临三方面挑战

不同于传统市场，数字市场垄断和不正当竞争行为的表现方式及其影响也存在差异，竞争监管面临更多挑战。

理论层面：数字市场运行与竞争规律亟须再认识。一方面，应正确把握数字经济发展与监管经验。回顾我国数字经济成长历程，从中央到地方陆续实施了诸多市场导向型激励举措，并秉持包容审慎监管理念，这激发了创新创业活力，成就了中国数字经济发展奇迹。针对数字垄断、监管套利及监管盲区等新问题，有学者指出要从严监管，但也要看到我国数字市场与美国差距较大，当前大国竞争背景下，过快转向从严监管可能会抑制创新活力，出现监管与发展失衡状况。另一方面，应正确把握竞争监管的对象和内容。大型平台通过整合数据、技术、人才等各类创新要素，持续开展“创造性破坏”，才赢得用户甚至垄断市场，这是前期创新资源投入的阶段性回报，应给予适度保护。有学者从缩小贫富差距、强化隐私保护等出发，认为“大就是恶”，这忽略了数字市场动态创新、颠覆式竞争频率远超传统市场的特点，形成了“凡是垄断，必须要反；凡是大企业，必要治理”的倾向，但贫富差距宜从收入分配政策予以调节，隐私保护宜从个人信息保护角度予以调节，不宜让竞争政策背负过多使命。

制度层面：数字经济市场竞争规则亟待优化。一是数量监管制度亟待优化。传统上，企业注册地、经营地相对清晰，市场影响限于局地，准入和退出的属地监管和线下监管效果较好。数字经济具有跨界扩张、跨地域甚至全球经营特性，企业注册地、服务器所在地、竞争行为发生地等彼此分离，传统以分级、分片、分业管理为特征的制度很难发挥作用，迫切需要优化。二是反垄断与反不正当竞争规则亟须完善。数字企业善于使用算法、数据、技术、资本等作为竞争手段，如算法操纵、数据滥用、限制交易等，这些新型行为相互交织，对执法能力要求较高，现行法规也很难预见竞争策略演变，很可能出现规则空白，也容易出现监管执法自由裁量权不当的情况。三是滥用行政权力限制竞争行为也亟待规范。公平竞争审查制度实施以来，滥用行政权力妨碍统一数字市场建设痼疾仍然存在，部分地方或部门出台了一些显性或隐性的限制性政策。例如，消费券必须通过指定平台领取；采购云服务时，必须是当地注册企业或者国有企业。这些举措涉嫌排除或限制了竞争，但负责审查的部门往往是政策酝酿部门，审查动力不足、审查效果大打折扣。

实践层面：数字市场竞争监管工具箱亟待革新。传统监管手段在应对数字企业竞争问题时较为乏力。一是滥用市场支配地位的行为复杂多样，认定难度大。部分数字平台策略性运用倾斜式定价（Skewed pr icing）、自我优待、独家协议等排他性行为，以建立、维持和巩固垄断地位。但这些行为的性质及其竞争影响利弊兼具，仍需基于个案研判，很难“一刀切”将其归为垄断行为。二是基于算法的垄断协议更加隐蔽，更难治理。在位平台企业利用算法合谋，具有较强技术性、隐蔽性，变种也很多，还可以影响平台上入驻的商户、物流等合作企业的策略选择（如“二选一”），来恐吓阻止潜在平台进入市场，这些行为利弊兼具，需逐案分析。三是并购的潜在竞争效应难以判别。部分大型平台广泛投资初创企业，一旦不同意入股或收购，则采取综合手段予以打压，这类行为可能会消灭潜在对手，对进入者形成“寒蝉效应”。但也要看到，大型平台的投资并购行为也可为各类风险资本、投资者提供退出渠道，激励更多主体参与创新。四是不正当竞争行为频发高发。既有直接侵害消费者的行为，如诱导消费、商业欺诈、虚假宣传、假冒伪劣等，也有破坏其他经营者的行为，如侵犯商业机密、商业诋毁、网络刷单、流量劫持等，这些行为破坏了数字市场营商环境。

以制度创新促进数字市场公平竞争的思路及建议

建议以构筑国家竞争新优势为着眼点，尊重数字经济市场竞争规律，加快健全规则，提升治理效能，营造公平公正、竞争有序、预期稳定的数字市场环境。具体建议如下。

加强数字市场竞争理论研究。进一步加大对数字市场竞争监管研究，全面认识和把握数字经济市场运行的特征，尤其是竞争方式变革的内在逻辑，统筹处理好数字市场结构与技术创新之间、发展与监管之间、产业政策与竞争政策之间的关系，逐步形成科学的数字市场与竞争理论体系。加强数字经济发展形势的监测和研判，深化对数字经济动态创新、跨界融合发展规律和特点的认识，提高对新型数字经济垄断行为、不正当竞争行为的甄别能力，更好发挥各类研究机构对科学决策和竞争治理的支撑能力。

完善数字竞争监管制度规范。持续完善数字市场竞争监管基本制度，加快出台与新修订《反垄断法》相配套的经营者集中、滥用行为、垄断协议等规则，对一时存在争议或者看不清的行为，不急于立法规范。针对新产业新业态新模式，要坚持包容审慎监管理念，最大限度降低准入和退出门槛，但要加强监管协调，及时发现和弥补制度空白。针对金融、科技、媒体、安全、民生等重点领域，紧扣资本、数据、算法、技术、行为等的关键要素，分门别类研究制定竞争监管相关指南，发挥其竞争合规的指引作用，增强制度可预期性。还要完善数字经济领域相关道德伦理规范，防范技术滥用，确保技术应用以人为本。

健全完善公平竞争审查制度。我国数字经济发展区域不平衡、新产业新业态新模式众多，对传统线下各个领域带来了巨大冲击，“新旧摩擦”现象突出，地方政府和部门有动力也有意愿去干预市场，这其中就可能存在保护传统产业的冲动。针对地方保护、地区封锁和行业垄断等问题，要进一步分类完善公平竞争审查制度，从源头上防范限制竞争的政策出台。重点是加大对准入限制和各类支持性政策的审查力度，增强审查制度刚性，切实提升审查效能。

加快完善竞争监管高效执行机制。发挥好数字经济发展部际联席会议制度作用，探索建立跨部门跨区域执法机制，推进违法线索相互通报、处理结果互享互认，消除监管盲区，降低监管成本。持续完善竞争监管体制，依法推动反垄断执法事权下放，构建纵向联动、横向协同的数字市场竞争监管体制。强化多元共治，构建政府与市场、政府与社会组织多元协同、共享共治的扁平化监管体制，探索与数字市场相适应的高效治理模式。推进“互联网+监管”、信用监管、智慧监管，增强主动发现、监测和取证等能力，提升监管针对性、科学性和时效性。

倡导公平竞争和培育竞争文化。积极推进数字市场公平竞争倡导。加强反垄断执法的同时，要发挥典型案件普法示范警示作用，增强各类市场主体的公平竞争意识。鼓励企业形成竞争合规文化，支持和引导数字企业建立和加强竞争合规管理制度，培育竞争合规文化，增强竞争合规意识，有效防范反垄断和反不正当竞争法律风险，共同守住合规守法经营的底线。

（作者单位：马源，国务院发展研究中心企业研究所；王磊，中国宏观经济研究院）