民居光伏乱象：备案、报装有障碍，坑农事件时有发生

8月8日至10日，广州举办2023世界太阳能光伏暨储能产业博览会，第一财经记者在现场采访时看到，多家头部光伏企业展出户用光伏产品，有的还展出了为户用光伏电站所发电力进行储存的户用光伏储能设备，“展馆数量是去年的一倍”。

光伏产业分为集中式光伏和分布式光伏，户用光伏是分布式光伏的一种，通俗而言就是民居光伏发电。分布式光伏分为工商业光伏和户用分布式光伏大类。相对于工商业光伏，户用光伏起步较晚。但近两年来，尤其是2023年以来，户用光伏如脱缰野马般爆发。

据国家能源局数据，今年上半年，全国新增光伏并网容量7842万千瓦，其中分布式光伏4096万千瓦，占新增总容量的52.2%。其中，户用光伏新增并网容量2152万千瓦——逼近去年全年的2525万千瓦——占分布式光伏新增总容量的52.5%。

户用光伏正在成为资本争相角逐的新阵地，以央企、地方国企和民企为主的三方势力不断加码布局该领域。

但户用光伏项目在部分地区备案难、报装难等现实困境，成了户用业务开展中的“拦路虎”，而这个产业推进过程中存在的侵害农民利益等乱象仍有迹可循。

行业火爆与消纳问题

政策的加持是包括分布式光伏在内的光伏产业近年蓬勃发展的助推剂。

2021年国家能源局印发《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》；2022年国家发改委、国家能源局印发《“十四五”现代能源体系规划》，提出积极推动屋顶光伏建设；2023年4月国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》，提出实施光伏“千家万户沐光行动”。

一些企业也在试图从中找到新的业务增长点。以其中的跨界玩家创维集团为例，2022年，该公司以户用光伏为主的新能源板块业务录得119.34亿元收入，较2021年增长191%。该公司于2020年进军户用光伏，去年建成并网运营发电的户用光伏电站新增超14万户，累计建成并网运营户用光伏电站超过20万座。

以隆基绿能(601012.SH)、阳光电源（300274.SZ）、晶科科技（601778.SH）、晶澳科技（002459.SZ）、东方日升(300118.SZ)为代表的一批传统光伏巨头正在推出户用光伏品牌。

一直以来热衷投资集中式光伏电站的央企和地方国企，也加入了这场游戏。

但分布式光伏装机规模猛增的同时，相应的电力消纳问题随之而来。这在北方尤为突出。智汇光伏创始人王淑娟去年表示，河北、山东和安徽的光伏装机在整体装机中占比都超过25%，给当地电网接入、消纳带来压力。

“今年上半年，光伏发电因疫情后项目集中投产等多方面原因，新增装机规模大幅增长，电力消纳及电网接入矛盾更加凸显，行业大起大落的风险也在加大。”在7月20日的一次行业论坛上，国家能源局新能源和可再生能源司新能源处处长邢翼腾说。

为调整分布式光伏的发展节奏，河南、山东、安徽等地先后出台响应的规范政策，部分地方甚至要求分布式光伏强制配储。部分投资商担心，限制、约束甚至叫停会变成一种趋势。

受此影响，资本逐渐将目光投向了户用光伏市场有待释放的南方地区。“南方地区，尤其是广东这样的经济大省，社会用电量大，但分布式光伏装机规模小，电网消纳压力也小。”有电网企业人士对第一财经记者说。

总体来看，户用光伏目前是北强南弱。相较于北方地区，南方地区的户用光伏市场目前还有待深入开发。以广东为例，全省户用光伏新增装机35.1万千瓦，只是排名首位的河南633.9万千瓦的5%。

一直在北方从事分布式光伏开发业务的唐强，现在已经南下广东。

“与广东等南方省份相比，北方的户用分布式光伏业务发展较早、比较成熟。但由于目前装机规模过大，电力无法完全消纳，导致市场可装机空间越来越小。”唐强是在去年9月下旬来到广东的，现在是国内一家大型户用光伏开发商在粤负责人，近日，他在接受第一财经记者采访时说，“现在很多同行选择到南方展业。”

“分布式光伏是未来广东市场的高地。”中国光伏行业协会理事胡鄂生向第一财经记者介绍，广东的分布式光伏装机规模已反超集中式光伏，而且差距还在继续拉大。

“拦路虎”：备案与报装

目前，户用光伏开发主要有四种商业模式：直接投资、银行贷款、融资租赁和合作开发模式。其中，合作共建被认为是最可靠的一种商业模式，也是当前市场上的主流。这种模式主要是投资方付给农户一定的租金，后者无需担保、贷款，且收益固定。

唐强所在的公司，采用的便是合作共建模式。在广东地区，该公司给农户的租金是每张光伏电板年租金20元，平均每家安装50张板，农户每年获得租金收益在1000元左右。

小而散是农村户用光伏的特点。在合作共建的模式下，为了更好地开拓市场，唐强所在的公司采用了“项目公司模式”去推进。

这种模式是将一个县区、一个乡镇或一个村庄的农户屋顶资源集中打包，由项目公司进行统一备案。除此之外，该模式下的户用光伏项目与传统的自然人备案户用光伏项目并无本质区别。

但如何对项目进行发改委备案和电力报装，有时会让唐强头疼不已。“我们现在是先向地方发改部门备案，然后再拿发改部门审批过的备案证去电网进行报装”。但是，“在备案时，有些地方政府不给集中备案，只允许一户一户进行单户备案”，如此一来，按照每家每户的单个项目进行分别备案，再去供电局报装，既耗时，又费力。这实际上又几乎是回到了传统的自然人备案模式。

据唐强介绍，电力报装时，项目公司需要向当地供电局提供农户的房屋不动产权证或房屋权属证明。但在广东，不少乡镇70%~80%的房屋并没有下发不动产权证。同时每个供电所对房屋证明的模板要求不统一，需要盖章的部门也不统一，从一个到四个都是存在的。

同样的模式，唐强在广西开展业务时则顺利许多。“一个镇成百上千家农户，我们走一个备案证就可以通过。”

“在有些地方，地方政府会要求我们项目公司与当地政府签订相关合作协议，这样就可以进行集中备案，有些需要县区，有些需要乡镇级部门，各地要求也不统一。”唐强说，以项目公司模式对户用光伏项目进行开发，既便于地方政府的集中管控，也能保障农户屋顶电站的后期运维。因此，这种模式在北方不少地区得到当地政府的支持。

“有些地方行得通，是经济发展需要，当地政府变通。”胡鄂生说，在广东，在经济相对落后的粤东和粤西等地，对于户用光伏项目的开发，也采取了相对灵活的方式。

胡鄂生的另一身份是东莞市光伏行业协会会长，他补充说，在东莞，大部分镇街目前还不支持以项目公司模式对户用光伏进行备案，偶尔有镇街通过备案，也是极个别的现象。

万建是一名户用光伏投资商，在东莞投资时，因为备案、报装等的障碍，项目一拖再拖，“做了几个月后就不干了，最后还倒亏了几十万”。

“错误的理解”

以自然人模式开发项目，到供电局报装结算时涉及给电网开发票的问题。但给成千上万个农户开发票并不现实，并且在广东等南方电网管辖的区域，很多地区尚未开通电网和税务部门的扣代缴业务。

以项目公司模式进行电力报装则可以省去以上麻烦。但在这种模式下，供电局会将户用光伏项目定义为工商业光伏项目，并以工商业光伏的标准进行报装。而工商业光伏在报装流程及材料数量等方面的要求和标准，远高于户用光伏项目。

唐强说，这带来的结果是，在广东不少地方，每落地一个户用屋顶光伏项目，平均需要两三个月时间，而在北方大部分地区只需一个月。

他解释说，北方户用光伏发展历史已有十余年时间，供电企业的全流程相对清晰，并根据市场需求对流程进行了优化，设置了专岗处理，对接人员也相对固定，流程闭环较快。

广东博通新能源科技有限公司董事长刘绍平向第一财经记者表示，户用光伏项目在备案和报装过程中，最大的难点主要出现在供电局环节。该公司也是在合作共建的模式下以“项目公司模式”推进业务的。

在刘绍平看来，部分地方供电局将企业采用“项目公司模式”租赁农户屋顶开发的户用光伏项目，按照工商业光伏报装并网流程，“是错误的理解”。

他解释说，对项目的定义，不应根据投资方是谁来定，而应该由屋顶的性质来定。“只要这个屋顶属于农户，它就是户用光伏。如果屋顶属于工厂等性质，则定义为工商业光伏。此外，项目的性质，还可以根据现有电表的性质来定义，即电表属于居民用电电表，就属于户用光伏；电表属于工商业用电电表，则属于工商业光伏。”

对于投资方来说，无论户用光伏的前期开发建设速度有多快，只要最后没有完成并网，没有签署购售电合同，就会造成资金回笼压力陡增，现金流占压严重，同时也降低了投资收益率。

以上难题也让有的电力央企“知难而退”。“针对户用光伏的开发，我们去年有探讨，并做了前期调研，但最后在董事会上没有通过。户用光伏涉及的各方协调和扯皮的事太多了。”某电力央企光伏板块相关负责人向第一财经记者举例，“有些农房本身不够牢固，屋顶载荷能力难以评估，而南方台风暴雨天气多发，一旦出现问题，责任谁来担？企业如何跟农民去扯皮？”

第一财经记者了解到，已经进军户用光伏的部分电力央企，为避免以上麻烦，以EPC模式（工程总承包模式）将项目“甩给其他企业去做，等项目做成后再收回”。这样做的好处是，一旦出现问题，委托方可直接去找承包方。“毕竟有设计图纸等证据存在，万一打起官司来也有据可查”。

警惕“坑农”

各地方政府态度不一的背后，也与行业乱象有关。

“前些年还有国家财政补贴的时候，市场上出现一些‘假光伏贷’(骗农户贷款，光伏公司承诺来还款，实际又没还)等乱象，侵害了农户利益，扰乱了市场。”唐强向第一财经记者分析，受此影响，有的地方政府可能对以项目公司模式开发户用光伏项目心存疑虑，担忧这会影响农户权益。

刘绍平则进一步向记者表示，尤其是今年以来，有些企业在户用光伏开发模式上打擦边球，让不少地方政府和农户对行业产生不信任。

他举例说，有的企业在与农户签订合同前，说的是向农户租赁屋顶，但实际上却是以融资租赁的方式让农户租赁企业的设备。“许多农户根本不看或看不懂那些复杂的合同，导致自身权益被侵犯。”

在他看来，一些企业的业务模式过于激进，至少存在两方面隐患：一、利用农户的个人银行账户收钱再划转到企业；二、对代理商疏于管理，代理商把融资租赁模式包装成纯租农户屋顶进行宣传。“这两种情况比较普遍。”他说，“而出了问题之后，往往由地方政府来擦屁股。”

这已经引起了地方政府的警惕。第一财经记者注意到，3月20日，湖北省天门市发改委在回复网友相关提问时说：“由于进入天门投资开发建设屋顶光伏的企业多，已有近30家，一哄而上，引发各种问题，部分企业存在欺骗行为，损害老百姓利益；部分企业在建设中设计、施工不规范，不注重安全生产，存在安全隐患；部分企业未通过电网公司接入申请情况下，盲目备案并建设，而无法并网发电。这些问题，不仅使电网承受巨大压力，更扰乱市场，所以市委、市政府责成我委立即对我市屋顶分布式光伏进行清理整顿……”

在上述论坛上，邢翼腾也指出，整县屋顶分布式光伏开发试点以及户用光伏开发仍有侵害农户利益等情况发生，需要进一步规范。

刘绍平认为，乱象之下，地方政府对市场进行适度的管控很有必要。“打铁还需自身硬，行业本身需要自律，不能打着擦边球去忽悠地方政府，套路农户。”他同时建议，供电企业应进一步简化户用光伏项目的报装并网流程，加快构建新型电力系统，确保实现户用光伏“应并尽并”。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向第一财经记者表示，关于户用光伏项目的开发，无论企业采用的是合作共建模式下的“项目公司模式”，还是其他模式，“只要合法合规，对行业有利，地方政府和供电企业就应该继续简化流程，更宽容一点”。

对于唐强等在粤从业人员来说，一个好消息是，5月27日，广东省能源局在《关于广东省十四届人大一次会议第1421号代表建议答复的函》中称，将“规范户用分布式光伏发电项目备案管理……鼓励各地创新备案方式，对于整体设计、统一开发的项目开展整体备案先行先试”。

7月4日，国家发展改革委、国家能源局、国家乡村振兴局发布的《关于实施农村电网巩固提升工程的指导意见》则提出，做好分布式可再生能源发电并网服务，确保农村分布式可再生能源发电“应并尽并”。

（文中唐强、万建均为化名）