聚焦智慧民航｜《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》：打通“无人飞行”大循环

【视频】智慧民航导刊（制作：李佳为）

6月28日，国务院、中央军委公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）。作为我国无人驾驶航空器管理的第一部专门行政法规，《条例》规范了无人驾驶航空器飞行以及有关活动，旨在促进无人驾驶航空器产业健康有序发展。

秉持安全第一、服务发展、分类管理、协同监管的原则，《条例》根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别，在设计生产、操控人员要求、飞行空域划设、飞行活动等方面对其提出要求。

《条例》对无人驾驶航空器及其操作人员提出了哪些要求？将如何规范空域划设和飞行活动？本期《云中焦点》邀请专家畅谈《条例》出台的重要意义，以及怎样统筹行业安全发展。

中国航空运输协会无人机工作委员会主任

孙卫国

中国民用航空飞行学院航空电子电气学院

（无人机学院）副院长、教授 周超

中国民航科学技术研究院运输所

通航室副研究员 童矿

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》将自2024年1月1日起施行，其出台是为了规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，保障飞行管理工作顺利高效开展。请问《条例》中有哪些亮点？其意义如何？

孙卫国：

在我看来，《条例》主要有以下几大亮点：一是对无人驾驶航空器和无人驾驶航空器系统进行了有效区分，实行分类管理；二是对无人驾驶航空器的分类进行了进一步细化，明确了各类无人驾驶航空器的管理要求；三是明确了多部门联合监管无人驾驶航空器飞行活动；四是对无人驾驶航空器的空域使用情况进行了规范，方便无人机企业和无人机爱好者操作；五是对无人驾驶航空器的风险管理进行了改进完善，提出了相关要求。

除此之外，《条例》区分了微型、轻型、小型、中型、大型以及农用无人驾驶航空器。上述分类以重量、飞行高度、飞行速度为基础，同时考虑了空域保持能力和可靠被监视能力，并对人工介入情况提出要求，在很大程度上保证了无人驾驶航空器分类的科学性。与民用航空器相比，无人驾驶航空器系统具有多样性和多功能性，其适航审定不能照搬照抄民用航空器的适航审定制度。在这方面，《条例》明确从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无须取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规有关规定以及有关强制性国家标准。

上述规定一方面降低了此类无人驾驶航空器系统的管理成本，另一方面更加聚焦中型、大型民用无人驾驶航空器系统的监管，既有利于促进我国无人驾驶航空器产业的发展，也有利于保障人民群众的生命财产安全。

周超：

《条例》是我国首次从国家战略层面对无人驾驶航空器管理与发展作出的部署，是无人机领域的首部专门行政法规，其亮点体现在兼顾安全与发展的前提下，坚持放管结合、分类管理、协同监管。

一方面，《条例》对无人驾驶航空器实行分类管理。无人驾驶航空器的类型有很多，其性能、用途、运行风险等差异较大，在分类上不宜仅靠重量进行“一刀切”。《条例》按照性能指标和作业要求对无人机进行分类，明确指出要放管结合，实行差异化管理。另一方面，《条例》对无人驾驶航空器实施协同监管。其建立了无人驾驶航空器飞行综合监管新模式，明确国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作，通过一体化综合监管手段，破解了无人驾驶航空器飞行“不管就乱、一管就死”的管理难题。除此之外，《条例》还划设了微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域，并对无人驾驶航空器反制设备的配备、设置、使用以及授权管理办法进行了规范。

《条例》及时填补了无人驾驶航空器管理领域的法规空白，为无人机产业健康有序发展构建了从设计生产、人员资质、空域划设、运营管理到法律责任的全链条管理体系，是战略性和体系性的管理制度创新，为无人驾驶航空器产业健康有序发展奠定了法治基础。

童矿：

《条例》出台恰逢其时。目前，我国无人驾驶航空器产业呈现出高速发展态势。截至2022年，其相关飞行量约2000万小时。在此背景下，《条例》将为充分释放无人驾驶航空器市场需求提供有力支撑。

《条例》从“人机环管”四方面提出了清晰明确的思路，科学性、系统性、实用性地规范无人驾驶航空器的运行、管理与监督。在“双循环”新发展格局下，在守牢无人驾驶航空器安全底线的同时，明晰各机构、运营人以及个人的职责与权益，有利于无人机全产业链的高质量发展。

除此之外，《条例》结合我国空域和无人驾驶航空器飞行活动的现状、特点，建立了具有中国特色的无人驾驶航空器分级分类、协同监管模式。其中，第三章第二十二条明确，无人驾驶航空器通常应当与有人驾驶航空器隔离飞行。属于下列情形之一的，经空中交通管理机构批准，可以进行融合飞行，其中就包括“取得适航许可的大型无人驾驶航空器的飞行”。该条款有望成为当前城市空中交通（UAM）在管制空域开展有人机与无人机融合运行的重要抓手，将对我国通用航空高质量发展和低空经济新机遇产生重要影响。

《条例》按照军地联动、统分结合、协调高效的思路，健全监管体制机制，构建无人驾驶航空器从设计、生产到运行使用的全链条管理体系。《条例》如何通过联动协调实现守牢安全底线，确保无人驾驶航空器飞行活动安全有序？

孙卫国：

对无人驾驶航空器的管理，目的在于防范其风险，以及增加其对于社会发展的功用。因此，我们需要对无人驾驶航空器的风险进行研判。这些风险不仅包括民用航空器已为人所知的风险，还包括无人驾驶航空器可能造成的新风险，可以分为无人驾驶航空器自主行为、无人驾驶航空器受到干扰后的行为以及无人驾驶航空器操控行为三种。《条例》第五章对无人驾驶航空器法律责任的规定也基本在上述原则下展开。

首先，在管理方面，《条例》对接了既有法律法规和部门职责。其监管主体除包含对航空器和飞行活动进行监管的民航局外，还增加了公安部、工信部、国家市场监督管理总局、农村农业部、空中交通管理机构，以及县级以上地方人民政府。此外，《条例》还提出由国家空中交通管理领导机构统筹建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务，为实现多部门监管提供了信息共享与依法监管基础，避免了监管冲突。

其次，在应急处置方面，基于《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定，《条例》第三十九条明确，县级以上地方人民政府应当将无人驾驶航空器安全应急管理纳入突发事件应急管理体系，健全信息互通、协同配合的应急处置工作机制 。

周超：

无人驾驶航空器的飞行安全涉及方方面面，可以总结为“人机环”三方面，即操控无人驾驶航空器的人员要取得执照或经过培训且成绩合格，无人驾驶航空器要达到国家标准或适航，无人驾驶航空器飞行要符合我国空域管理规定。

根据《条例》，微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统应当符合产品质量法律法规有关规定以及有关强制性国家标准，并实行缺陷产品召回制度；从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动应当依法申请取得有关适航许可。本次出台的《条例》不仅完善了运营合格证制度，还增加了对操控人员的要求，并建立了飞行活动申请制度，同时对提出飞行活动申请的情形以及审批权限和审批时限等进行了细化。

目前，协同监管的堵点很多，需要多沟通，及时解决遇到的问题。本次出台的《条例》明确了协同监管的部门，但是这些部门组建监管队伍是一个过程，建立起一支高素质的监管队伍并在其监管范围内执行一系列监管规章将是一项艰巨的任务 。

童矿：

为保障无人驾驶航空器安全、高效运行，《条例》一方面依据无人驾驶航空器的分类将空域划分为管制空域（中型、大型）和适飞空域（微型、轻型、小型）两种，实现了不同性能和安全水平的无人驾驶航空器隔离运行；另一方面，国家空中交通管理领导机构统筹建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务，确保各管理机构或部门、运营人、操控员实时掌握空域情况和飞行态势。

不过，城市空中交通需要军方、民航局、公安部、空管机构、地级以上政府等部门一起参与监管。《条例》虽然对各机构或部门的职责进行了清晰明确的划分，但如何确保各机构或部门数据报送的准确性、及时性以及通过何种信息化平台或手段进行协同监管还是一个难点。

建议在各省市设立独立的无人驾驶航空器（或通用航空）协同监管机构，并借助区块链、大数据等新技术建立国家、省、市三级协同监管平台。

2024年1月1日《条例》正式施行后，无人驾驶航空器产业将进入一个新的发展阶段。对于无人驾驶航空器产业，您认为目前还有哪些问题亟待解决？对于产业发展的未来，您怀有怎样的畅想？

孙卫国：

我认为，一方面要抓紧时间，对无人驾驶航空器行业企业做好《条例》的宣传贯彻，将《条例》有关要求落实到位；另一方面，有关部门要在《条例》的基础上制定标准，让标准积极发挥引领和支撑作用，同时在经营管理、驾驶员管理、实名登记管理、适航管理、空中交通管理等方面进一步细化相关规定，实现有效管理。

我相信，随着《条例》的出台和施行，无人驾驶航空器产业的发展将更加规范、有序，其应用领域也将不断拓展，在国民经济和社会发展中发挥越来越重要的作用。

周超：

《条例》是我国无人驾驶航空器管理的第一部专门行政法规，已经明确各部委的管理事项和管理权责。我认为行业发展亟待做好以下三方面工作。

一是持续抓好宣传贯彻。采用多种方式对《条例》进行宣传，帮助无人驾驶航空器生产经营单位、运营使用单位和个人以及政府相关部门工作人员等更好地掌握《条例》内容，领会精神实质，做到知法守法。

二是及时跟进配套制度。《条例》建立了全链条安全管理制度，但要真正落实落地，需要监管部门和地方政府建立切实可行且行之有效的配套制度，特别是适飞空域划设和使用。

三是完善监管基础设施。无人驾驶航空器安全监管专业性、技术性强，点多、面广、线长，有效实施安全监管，基础设施的支撑非常重要。其中，监管服务平台是核心内容，对于实施全方位动态监管、加大监管力度以及便于相对人接受监管具有重要作用。

国家绘制了无人驾驶航空器监管体系的蓝图，需要各部门、各级政府跟进落实，尽早收到预期效果。我相信在《条例》的指引下，无人驾驶航空器产业一定会驶入健康发展的快车道。

童矿：

《条例》第二章第十一条规定，“取得运营合格证后从事经营性通用航空飞行活动，以及从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动，无须取得通用航空经营许可证和运行合格证”。这一规定可以理解为，无人驾驶航空器运营合格证的级别高于通用航空经营许可证和运行合格证。

安全是民航业的生命线。城市空中交通会像地面自动汽车驾驶一样经历人工驾驶、半自动驾驶、自动驾驶几个阶段，即前期有人驾驶，后期无人驾驶。因此，前期开展城市空中交通试运营颁发的通用航空经营许可证与后期颁发的无人驾驶航空器运营合格证如何进行换证等问题，还有待解决。

《条例》第三章第十九条规定将真高120米划定为管制空域和适飞空域的界限。然而，城市空中交通运营城市场景中包含很多真高超过120米的高层建筑，并且这些建筑的数量随时可能增加。因此，定期更新城市高层建筑物信息尤为重要，这需要市级以上自然资源和规划局及时上报相关基础地理数据信息，为城市空中交通航线申请审批提供依据。

未来，无人驾驶航空器产业将更加注重智能化和自动化，随着无人驾驶航空器变得更易操作和更加稳定可靠，城市空中交通有望成为新型大众交通出行方式，不断满足人民群众对美好生活的需要。 （中国民航报 记者张人尹、刘九阳）

（本文刊载于中国民航报2023年7月12日5版）

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