苏州地方立法“三十而立”

选题策划

钱 怡 高 岩

稿件执行

朱雪芬

三十而立。1993年，苏州被国务院批准为“较大的市”，正式取得地方立法权，到今年正好是30周年。

30年来，苏州地方立法如何一路走来？有什么经验？先来看今年5月1日起实施的《苏州市大运河文化保护传承利用条例》，窥一斑而知全豹。苏州是国家、省大运河相关规划明确的大运河文化带建设重点城市之一，制定相关的地方性法规十分必要。在条例制定过程中，市人大常委会坚持开门立法，专门召开立法协商会，开展多次调研和座谈，听取各方意见建议，并与扬州开展区域立法协同工作，共同探讨重点难点问题，最终形成了一部极具苏州特色的大运河文化保护传承利用条例。

从这个案例中，可以归纳出地方立法的“苏州模式”——以“科学”“民主”为关键词，始终将依法立法、突出地方特色作为立法重要原则，不断尝试和探索“开门立法”“协同立法”。在这一模式下，30年来，苏州制定了91件地方性法规，修改89件次，废止25件，现行有效地方性法规66件，充分展现了全过程人民民主的生机与活力。

立法作为法治源头，是治理体系和治理能力现代化的风向标。苏州坚持依法立法、地方特色、全过程人民民主、借鉴协同。30年实践，洞见的，是苏州城市治理体系和治理能力现代化的成长轨迹和发展脉络，更是苏州发展值得骄傲的软实力！

四梁八柱 第一个地方性法规就是定规矩

“当年取得立法权后，我们在兴奋之余，更多的是思考怎么把立法这件事干好。”回想30年前，苏州市人大常委会原副秘书长、第一任常委会法规工作室主任李国雄颇为感慨，“做好立法工作，首先必须依法办事。”

为此，1993年9月，市十一届人大常委会第三次会议审议通过了苏州历史上第一个地方性法规《苏州市人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定》。“从立法计划制定，到起草、论证、协调、审议、公布等各个环节，都规定得明明白白，为接下来的立法工作定下了‘规矩’。”李国雄说，可以说，从一开始，依法立法就是苏州地方立法的重要原则。

2001年1月1日，《中华人民共和国立法法》实施。当年2月，市十二届人民代表大会第四次会议制定了《苏州市制定地方性法规条例》，1993年的相关规定同时废止。这个条例可以说是“苏州的立法法”，是对国家重要法律进行细化落实的规定。这一年，李国雄正好退休，在退休前参与了条例的制定，“从规定到条例，依法立法的原则始终贯穿苏州地方立法工作。”

2017年1月，市十六届人民代表大会第一次会议对《苏州市制定地方性法规条例》进行了全面修订。最终通过的法规与修订前相比，条款翻倍、字数翻倍，正文条款从原来的7章37条，一下子扩展到了8章63条；文字内容也由原来的5000多字，猛增到10000多字。时任市人大法制委员会主任委员陈巧生说，此次修订就是要系统总结多年来我市在推进科学立法、民主立法方面的实践经验。通过这次修订，苏州立法实践中很多行之有效的经验和做法被确立到法规当中，让立法各个重要环节工作都有法可依，也更加科学完善。

建好地方立法工作的“四梁八柱”，除了制定苏州的“立法法”，各项立法制度建设也十分重要。目前，我市现行有效的地方立法工作制度有19项，涉及常规工作程序、立法协商、第三方评估、论证咨询、立法听证、民主立法、立法后评估、立法专家顾问、基层立法联系点等，是确保立法质量、完善创新立法工作方式的前提和基础。

苏州味道 每一部立法都烙下鲜明地方特色

地方特色是地方立法的生命力和价值所在，是衡量地方立法质量的标准之一。在市人大常委会法工委工作了20多年，陈巧生见证了苏州众多地方性法规的制定出台，在他看来，苏州立法走过的每一步都烙下了“地方特色”的鲜明印记。

江南水乡苏州，治水考验智慧。“取得立法权后，苏州很快就开始着手针对水环境保护进行立法。”陈巧生说，1995年12月，市十一届人大常委会制定了《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》，第一条就开宗明义地指出：“阳澄湖是苏州市重要的饮用水源。为保护阳澄湖水源水质，防治污染，保障人体健康，维护生态平衡，促进经济发展，根据国家和江苏省有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”该条例历经多次修改，在饮用水源地保护和水污染防治上的特色更加鲜明、力度更大。此外，苏州与治水直接有关的还有河道管理、供水节约用水、湿地保护、排水管理等多部法规。

山水苏州，除了水，还有山。但从上个世纪六十年代起，特别是在乡镇企业迅猛发展的过程中，在“靠山吃山”的利益驱动下，开山采石达到了空前的规模。为了有效保护山体自然生态环境，1999年12月，市十二届人大常委会制定了《苏州市禁止开山采石条例》。“条例虽然只有十三条，但对从‘禁采’到‘整治’都作了比较全面的规定。”陈巧生告诉记者，该条例对禁止开山采石采取了“一刀切”的做法，当时在全国绝无仅有，省人大常委会对该条例给予高度评价，称其是“造福子孙、功德无量、传世之作”。条例实施后，到2003年底，苏州关闭了所有开山采石企业，并经过十多年努力，基本完成了全市露采矿山环境整治工作。

历史文化名城是苏州独具魅力的“金字招牌”。围绕历史文化保护，30年来，市人大常委会先后制定了以《苏州国家历史文化名城保护条例》为统领的十多部法规。如今，在苏州园林、古城墙、古村落、古建筑和古树名木以及非物质文化遗产等方面，作为古城“活态保护”重要制度支撑，地方立法已经延伸到古城保护的每一个方面。

太湖是苏州的母亲湖。作为一部“小切口”“小快灵”的精品立法，《苏州市太湖生态岛条例》践行“绿水青山就是金山银山”理念，以立法形式保护太湖岛屿的生态，是苏州首次，也是江苏首例。

开门立法 每一次立法都要听民声、汇民意

6月29日，《苏州市城市市容和环境卫生管理条例（修订草案）》在“苏州人大”微信公众号上征求意见。而就在不久前，围绕《苏州市公共汽车客运管理条例》修订，来自公共交通部门、法院、基层社区等不同领域的人大代表通过网上直播间提出了意见建议，这些意见建议将成为立法的重要参考。

这种开门立法的场景在苏州并不鲜见。早在1993年，我市就把“开门立法”上升为制度。当年，市人大常委会出台的“关于制定地方性法规的规定”明确苏州市民可以提出地方性法规的立法建议，并要求地方性法规的起草部门广泛听取各方面的意见。

在随后的30年里，苏州在开门立法上不断拓展公众、专家、立法联系点等各方主体参与立法的有效途径；1994年建立了立法咨询制度，聘请了首批立法咨询员；市十五届人大常委会将该制度改为立法专家顾问制度。2022年，市十七届人大常委会建立了新一届立法专家顾问库，聘请40位专家、学者和实务工作者作为立法专家顾问，更加注重专家的代表性、广泛性、专业性。

2015年，市人大常委会在各县级市（区）的16个乡镇、街道设立了基层立法联系点，并建立了相应的制度规定，2018年联系点的数量增加到20个。2022年，市十七届人大常委会确定28个基层立法联系点，使得立法民意的“直通车”班次更多、线路更广、覆盖更全。

2017年，在《苏州国家历史文化名城保护条例》立法过程中首次尝试立法协商后，我市在省内率先制定立法协商工作办法，之后，每年都会就重要法规草案开展立法协商，深入听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见。

如今，苏州立法之门越开越大，形式也越来越多，除了立法协商、问卷调查、座谈交流等常规动作，还不断推出创新之举。在制定《苏州市生活垃圾分类管理条例》时举办了网上立法听证会。三天听证会期间，页面点击量约7.25万次，对听证事项、陈述人投票6019票，网友共发表评论198条。

“立法其实是一种利益平衡，因此要让更多的人参与到立法中来，找到公共利益的最大公约数。我们努力的目标，是确保每一件法规都能汇集民意、集中民智、赢得民心。”市人大常委会法工委主任陈雪珍表示。

他山之石 第一次探索互学互鉴、协同立法

立法是一个不断学习、不断完善的过程。“善于学习借鉴是苏州立法工作的一大特色。”李国雄说，苏州取得立法权之初，干得第一件事就是学习，“我们第一时间去了南京、无锡、上海，甚至新加坡，专门学习如何立法。”

而在此后的立法工作中，苏州十分注重加强对其他城市，特别是长三角区域兄弟城市已有法规的学习研究、借鉴吸纳。对此，市人大常委会法工委立法处处长夏晓娟深有体会，“在制定《苏州市生活垃圾分类管理条例》过程中，我们专门赴无锡、上海、杭州、宁波等地学习考察，吸收借鉴了不少先进经验和做法。”

近年来，在长三角一体化发展国家战略背景下，这种互学互鉴的方式在立法形式上有了新探索——协同立法。

2021年，苏州、南京、无锡三市都将电梯安全条例列为立法计划正式项目，首次协同立法，梳理共性难点问题，寻求破解之道。陈雪珍告诉记者，本次协同立法有多重契机：2021年，三市都要制定或修订电梯安全条例；三市经济发展水平、城市规模、电梯数量特别是老旧电梯保有量等比较接近，电梯安全管理中面临的共性问题较多；江苏电梯生产和维保单位集中在苏州，立法协同对以统一标准管理市场具有重要意义。

立法中，三市人大就电梯质量保修期、电动自行车或者蓄电池禁止带入乘客电梯的规定和相应处罚、电梯的安装改造修理的规定、电梯事故公示制度等共性或难点问题形成了协同意见，实现三市电梯安全立法主要制度的协调一致。“尤其是，三市共同商定了五年的最低保修期，倒逼电梯制造企业改进产品质量。”陈雪珍表示，此举获得国家有关主管部门的高度肯定。

去年，苏州和扬州都将大运河文化遗产作为年度立法计划项目，开展区域立法协同工作。最终，两地的大运河文化保护条例在文化遗产规划编制、名录、标识界桩、预先保护等制度规定上保持大体一致。今年，苏州、无锡将围绕乡村建设开展立法协同，在相关重要制度设计方面协同一致。